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论票据单纯交付转让的效力/董翠香

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 16:49:46  浏览:8984   来源:法律资料网
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  内容提要: 我国票据立法并未明确规定票据单纯交付的效力,理论界主流观点认为,票据只能通过背书方式转让,不能以单纯交付方式转让。传统票据法理论同时认可票据背书与单纯交付转让的效力,世界各国和地区票据立法均认可票据单纯交付的效力,我国司法实践也普遍承认票据单纯交付转让的效力。我国《票据法》应当明确规定票据转让方式及空白票据转让方式,承认票据单纯交付转让的效力。


票据属于典型的流通证券,流通是票据的第一要义,也是票据的生命所在。因此,促进流通是票据法的最高原则。[1]而票据流通的实现则需依赖票据的不断转让,票据权利的转让方式或手段因而成为票据法规范的重要内容。依据传统票据法理论,票据权利的转让方式包括两种,一为背书转让,二为单纯交付(或直接交付)转让。[2]在我国,票据权利可以通过背书方式转让,这一点在理论上与实践中均无异议。但是,票据权利能否通过单纯交付的方式转让,无论在理论界还是司法实践部门均存在争议,殊值探讨。

一、票据法理论上票据单纯交付转让的效力

一般认为,记名票据只能以背书方式转让,无记名票据则可以单纯交付方式转让,当然也可以背书方式转让,单纯交付与背书均能产生票据权利转让的法律效力。

所谓以背书方式转让票据权利,是指票据持票人以转让票据权利为目的,在票据背面或者粘单上记载票据法规定的相关事项并签章,然后将票据交付给被背书人的票据行为。所谓以单纯交付方式转让票据权利,是指票据持票人以转让票据权利为目的,不经背书而直接将票据交付于受让人的票据权利转让方式。也就是说,持票人不在票据或粘单上作任何文字记载,只需以转让票据权利为目的将票据交付于受让人,即可产生票据权利转让的法律效力。记名票据因有权利人名称之记载,票据的文义性特征决定了付款人只能向票据上记载的权利人付款,因此记名票据的转让过程必须通过背书在票据上予以体现,故而记名票据只能以背书方式转让。无记名票据本就不记载权利人的名称,谁持有票据谁就是权利人,因而转让时不必在票据上作任何记载,只需将票据交付给受让人,受让人持票即可行使票据权利,因此,无记名票据当然地可以单纯交付方式予以转让。

票据权利背书转让与单纯交付转让两种方式的功能与特点各有所长。背书转让方式的优点在于票据权利人与债务人易于确定,有利于促进票据流通。首先,背书转让票据权利,要求转让人(持票人)在票据或者粘单上进行相关记载,背书记载的内容能够全面地反映票据转让的全过程,使持票人取得票据权利的各个环节在票据上清晰可见,只要背书具有形式上的连续性,持票人作为权利人的形式资格即可得以确定;其次,每一个票据转让人在背书时必须在票据或粘单上签章,使所有背书人的债务人地位一目了然,每一个背书人基于自己的签章对持票人承担担保票据承兑与付款的责任,保障了持票人之票据权利的实现,增强了票据的安全性,促进了票据的流通。但是,背书转让票据权利的方式也存在一定的局限性,正因为持票人需要依据票据法规定进行背书记载,导致转让的手续相对比较繁琐,必须符合法律对于背书记载事项的具体要求,才能产生票据权利转让的效力,稍有不慎则会导致背书行为无效,票据权利转让的效果则无从发生。相较于背书转让方式,单纯交付转让票据权利的方式也有自身的优势:因为不需要转让人在票据上作任何书面记载,只需以转让为目的将票据交付给受让人即可实现票据权利的转让,显然比背书转让更加简单、方便、迅捷。但也正因为每一次转让都不需要在票据上进行记载,票据的整个转让过程并不体现在票据上,每一个转让人因为不在票据上签章,其债务人地位无法依据票据记载加以确定,他们自然也就不承担担保票据承兑和付款的票据责任,导致票据持票人的票据权利实现的保障性降低,票据的安全性也因而受到影响。而持票人权利实现风险的增加,无疑会削弱票据的流通性。

二、域外立法例关于票据单纯交付转让的效力

域外票据立法例,普遍承认以单纯交付方式转让票据权利,单纯交付票据与背书转让票据均为票据权利转让的有效方式。例如,根据《日内瓦汇票和本票统一法公约》第11条第1款的规定,(注:《日内瓦汇票和本票统一法公约》第11条第1款:“汇票,即使未表明开立给指定人,得以背书方式转让。”)“空白汇票也可以背书方式转让”。说明该公约对于空白汇票的转让同时承认背书与单纯交付两种方式,空白汇票既可以单纯交付方式转让,也可以背书转让。该公约第14条第3款更进一步规定,(注:《日内瓦汇票和本票统一法公约》第14条:“如背书为空白背书,持票人得:……3.不填载空白及不作背书而将汇票转让于第三人。”)空白背书的汇票可以不作背书而以单纯交付方式转让于第三人。《日内瓦支票统一法公约》第17条(注:《日内瓦支票统一法公约》第17条:“如背书为空白背书,持票人得:……3.不填载空白及不作背书而将支票转让于第三人。”)对于空白支票的转让,作出了与《日内瓦汇票和本票统一法公约》第14条完全相同的规定,即如果是空白背书的支票,持票人就可以不填载空白及不作背书而将支票转让于第三人。《法国商法典》第117条及第118条、(注:《法国商法典》第117条第1款:“所有汇票,即使未明确规定由指定人收款,均可依背书而转让。”第118条:“如为空白背书,持票人可:……3.不填写空白,也不再作背书,即将汇票交付第三人。”)《法国支票法》第13条及第17条、(注:《法国支票法》第13条:“指明付给某人的支票,不论支票上有无‘指定人’的明示条款,都可通过背书方式进行转让。”第17条:“如背书是空白背书,持票人可:……3.既不在空白处填写又不再背书而把支票交给第三人。”)《德国票据法》第11条及第14条、(注:《德国票据法》第11条第1款:“任何汇票均得通过背书转让,即使该汇票未明确载明可付于指定人。”第14条第2款:“如为空白背书,则持票人得:……(3)不填写该空白和不再背书而继续转让汇票。”)《德国支票法》第17条、(注:《德国支票法》第17条:“1.背书转让支票上一切权利。2.如为空白背书,则持票人得:……(3)不填写该空白和不再行背书而继续转让支票。”)《日本票据法》第11条及第14条、(注:《日本票据法》第11条第1款:“汇票虽未以指示证券开立者,仍得以背书转让之。”第14条第2款:“背书为空白背书时,背书人:……3.得不补充空白,也不背书,而将票据让与第三人。”)《日本支票法》第14条及第17条、(注:《日本支票法》第14条第1款:“记名式或指示式支票得依背书转让之。”第17条第2款:“背书为空白背书时,背书人:……3.得不补充空白,也不背书,而将支票让与第三人。”)《英国票据法》第31条及第34条、(注:《英国票据法》第31条第2款:“付与来人之汇票通过交付而流通。”第34条第4项:“如汇票作成空白背书,任何持票人得在背书人之签名上加注付与其本人之指定人或其他人之指示而将空白背书转变为特别背书。”)《美国统一商法典》第3-202条及第3-204条、(注:《美国统一商法典》第3-202条第1款:“流通转让是使受让人成为持票人的票据转让方式。如票据为付与指定人者,加必要背书和交付票据即完成流通转让;如为付与来人者,交付票据即完成流通转让。”第3-204条第2款:“空白背书不指定被背书人,仅有一项签名即可。付与指定人的票据经空白背书可付与来人,且在未作特殊背书前,仅作交付即可流通转让。”)我国台湾“票据法”第30条、(注:我国台湾“票据法”第30条第1款:“汇票依背书及交付而转让。无记名汇票得仅依交付转让之。”)《香港票据条例》第31条及第34条、(注:《香港票据条例》第31条第2款:“以来人为受款人的汇票,凭交付而构成流通转让。”第34条第4款:“倘汇票作成空白背书,任何持票人可将空白背书变成特别背书,即在背书人的签名上加注付与指定人,指明把汇票票款付与持票人或其指定人,或付与他人或其指定人。”)《联合国国际汇票和国际本票公约草案》第12条及第15条、(注:《联合国国际汇票和国际本票公约草案》第12条:“票据得以下述方式转让:(a)由背书人对被背书人作成背书并交付该票据;或(b)如前手的背书是空白背书时,则仅交付该票据。”第15条:“最后背书是空白背书的票据持票人得:……(c)按照第12条(b)项的规定(仅交付票据。作者注)转让该票据。”)《联合国国际统一支票法草案》第14条及第17条(注:《联合国国际支票法公约草案》第14条:“支票得以下述方式转让:(a)由背书人对被背书人作成背书并交付该票据;或(b)如开立的是来人支票或前手的背书是空白背书时,则仅交付该支票。”第17条:“最后背书是空白背书的支票,持票人得:……(c)按照第14条(b)项的规定(仅交付票据。作者注)转让该支票。”)都有相同的规定。

综观各国和地区立法例,均承认以单纯交付方式转让票据权利的效力,肯定背书与单纯交付均是票据权利的有效转让方式。但在具体规定上又存在差异。基本上可以分为两大类:一类是直接规定票据转让方式包括背书与单纯交付两种,如《联合国国际汇票和国际本票公约草案》及英国、美国、我国台湾、香港等国家和地区的立法。我国台湾“票据法”第30条的规定:“汇票依背书及交付而转让。无记名汇票得仅依交付转让之”就很有代表性;另一类则是德国、日本、法国等大陆法系国家立法,并不直接规定无记名票据可以单纯交付方式进行转让,而是在规定所有票据均可背书转让的同时,特别强调即使是无记名票据,也可以背书转让。《德国票据法》第11条的规定就很有说明意义:“任何汇票均得通过背书转让,即使该汇票未明确载明可付于指定人。”这一规定的意思当然是说,无记名票据既可以单纯交付方式转让,也可以背书方式转让。另外,以上所有国家和地区的票据立法对空白背书的票据可以单纯交付方式转让均有明文规定,我国台湾“票据法”第32条第1款“空白背书之汇票,得依汇票之交付转让之。”以及《德国票据法》第14条“空白票据持票人可以不填写该空白和不再背书而继续交付转让”的规定即其适例。

通过对域外立法例的考察,我们不难得出结论,尽管世界各国和地区票据立法关于票据权利转让方式的规定在具体表述上存在差异,但其实质内容并无不同。各国和地区票据立法均规定票据权利的转让有背书转让与单纯交付转让两种方式,记名票据必须以背书方式转让,无记名票据以及空白背书的票据既可以单纯交付的方式转让,也可以背书方式转让。

三、我国票据单纯交付转让效力的法律规定及理论争议

我国《票据法》并未像大多数国家和地区票据立法一样专门就票据权利的转让方式作出一般规定,而是在汇票制度中规定了汇票的背书转让,并在本票与支票部分规定了对汇票背书规定的准用。《票据法》第27条第1款规定:“持票人可以将汇票权利转让给他人”,第3款规定,汇票权利的转让“应当背书并交付汇票”。同时,分别在第80条、第93条规定了本票与支票的背书适用有关汇票背书的法律规定。《票据法》对于空白票据及空白票据的转让没有作出专门规定。

最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》也没有关于票据权利转让方式的一般规定,但其第49条就空白背书问题作出了规定:“……背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的,持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”

中国人民银行的《支付结算办法》既就票据的背书转让作出了一般规定,又分别就不同种类的汇票以及本票的背书转让作出了专门规定:其第27条规定:“票据可以背书转让……”;第63条第1款规定:“收款人可以将银行汇票背书转让给被背书人”;第93条规定,商业汇票贴现时应当“作成转让背书”;第107条第1款规定:“收款人可以将银行本票背书转让给被背书人”,但并未就支票的转让作出规定。

由上述规定可以清晰地看出,依据我国《票据法》现行规定,汇票与本票必须依背书方式转让,这是因为我国《票据法》不承认无记名汇票与无记名本票,汇票与本票仅限于记名票据,票据的文义性特征决定了其只能通过背书方式转让,学界对此无异议。但是,关于支票的转让,只有《票据法》第93条有所规定:“支票的背书……,适用本法第2章有关汇票的规定……。”这一规定应当作何理解?是否说明支票转让必须像汇票一样只能通过背书方式进行?学界对此的理解并不统一,形成了两种截然不同的观点。多数学者持肯定观点,认为我国《票据法》第93条明确规定支票的背书准用汇票背书的规定,而汇票背书无疑是对汇票权利转让方式的规定,所以支票权利的转让也必须通过背书方式才能进行,因此背书转让方式是我国票据权利转让的唯一合法方式,我国法律并不承认票据单纯交付的转让方式,通过单纯交付方式受让票据的持票人的票据权利不受法律保护。[3]甚至有学者专门撰文论证“我国票据制度未赋予交付转让的效力”,断定“我国《票据法》没有以单纯交付票据方式而转让票据权利的规定。”单纯交付的转让方式“有悖《票据法》及其司法解释的规定”。[4]但是也有少数学者持相反的观点,认为《票据法》并未规定收款人名称为支票出票的绝对必要记载事项,而是在第85条规定收款人名称可以由出票人授权补记,这一规定说明我国《票据法》承认空白支票,而依票据法理论,空白支票当然可以单纯交付的方式进行转让。因此,票据单纯交付在我国也是合法有效的票据权利转让方式之一。[5]

四、我国司法实践对票据单纯交付转让效力的认定

立法的模糊与理论上的争议,必然导致审判实践的不统一。尽管我国票据立法对单纯交付方式转让票据的情形明显关注不够,但现实生活中,以单纯交付方式转让票据的现象却大量存在,甚至可以说是票据实务中的普遍现象,因此产生的票据纠纷案件层出不穷。目前的审判实践中,多数法院认为,支票当事人有以单纯交付方式转让票据权利。[4]例如,“李云锦诉北京比林兴盛商贸有限公司票据追索权案”中,王玉明基于其与李云锦之间的买卖合同关系,以单纯交付方式交付给李云锦由比林兴盛商贸有限公司签发的支票3张,李云锦提示付款时遭到银行拒付而向比林兴盛商贸有限公司追索。北京市丰台区人民法院(2008)丰民初字第02553号民事判决书及北京市第二中级人民法院(2009)二中民终字第06381号民事判决书分别对此案作出一二审判决,由出票人比林兴盛商贸有限公司向李云锦支付3张支票的款项。北京市第二中级人民法院在判决书中认为,比林兴盛商贸有限公司作为支票出票人,签发空白票据直接交付王玉明,之后王玉明将该票据以单纯交付的方式直接交付给李云锦,李云锦作为票据收款人合法取得票据,是票据的持有人,李云锦在请求银行付款遭拒时,有权向出票人比林兴盛商贸有限公司主张票据权利。[6]可见,该判决认为支票的当事人有权以单纯交付的方式转让票据权利。再如,“王世车诉派萌恒源(北京)工贸有限责任公司票据纠纷案”,[7]李增坤因支付石材欠款而直接交付给王世车由派萌恒源(北京)工贸有限责任公司签发的空白支票一张,王世车提示付款时,银行以空头支票为由拒付,王世车向法院起诉要求出票人承担票据责任。出票人以“我方与王世车没有业务往来,支票是我方为支付货款开给余文化的,由于其保管不善丢失了”为由,拒绝承担票据责任。北京市丰台区人民法院在判决中认为:“票据为无因证券,票据出票人制作票据,应按照所记载的事项承担票据责任。持票人仅依票据上所载文义就可请求给付一定的金额。票据债务人如果认为持票人是由于欺诈、恶意或重大过失等不正当原因取得票据,应当对此承担举证责任。”这也表明,法院认可支票当事人以单纯交付方式转让票据权利行为的效力。另外,相关人民法院在审理“重庆海来科贸有限公司与沙坪坝区五金交电化工商行票据付款请求权纠纷二审案”、[8]“北京盛业广泽投资顾问有限公司诉北京文博装饰工程有限公司案”、[9]“于占园诉北京启航无限科技发展有限公司票据追索权案”、[10]“佛山市王家建材店诉广州鸿达有限公司支票追索权纠纷案”[11]时,也都认为,支票出票人签发空白支票并交付之后,持票人可以不经补记而以单纯交付的方式转让该支票,依单纯交付方式受让票据的持票人,取得票据的方式合法,享有票据权利。

五、我国票据单纯交付转让效力立法规范的完善

通过上述分析,我们不难发现一个奇怪的现象:对于以单纯交付方式转让票据行为的效力,理论界多数学者持否定态度,认为《票据法》并未赋予票据单纯交付转让的效力;但审判实践中针对大量而普遍的以单纯交付方式转让票据权利的做法,法院却并不认同理论界的主流观点,大多认可票据单纯交付转让行为的效力,认为支票当事人有权以单纯交付的方式转让支票权利。理论与实践如此脱节,实非正常现象。究其原因,《票据法》规定的不明确与欠完善是主要原因。那么究竟应当如何理解《票据法》关于票据权利转让方式的规定?又应当如何完善这些规定呢?

笔者并不认同理论界的主流观点,而是赞同审判实践中法院的做法。笔者认为,依据我国票据立法相关规定,背书转让与单纯交付转让均是票据权利转让的有效方式。第一,我国《票据法》虽未明确规定票据权利得以单纯交付方式转让,但也并未禁止票据权利以单纯交付方式转让,或者说依据《票据法》现行规定并不能得出我国《票据法》不承认单纯交付转让票据权利效力的结论;第二,笔者的这一结论不仅符合票据法传统理论,也与世界各国和地区票据立法的规定相吻合;第三,审判实践已经做了很好的尝试,法院在审理相关案件时没有受到理论界的影响,而是依据《票据法》规定,作出了大量承认单纯交付转让票据权利效力的判决;第四,我国票据实践中大量存在以单纯交付方式转让票据权利的现象,说明票据当事人有以单纯交付方式转让票据权利的现实需求,理论界没有理由无视这一社会现实,固执地对《票据法》尚欠完善的规定作僵化的“纯理论性”理解。

我们应当做的是,深刻反思,并就《票据法》的完善建言献策。

首先,依据我国《票据法》的规定,汇票与本票仅限于记名票据,必须以背书方式转让。但如前所述,《票据法》承认无记名支票,支票的转让因而有以下两种情况:如果支票上记载了收款人名称,则该支票为记名票据,自然须依背书方式转让;如果支票上未记载收款人的名称,被授权人也没有补充记载的,则该支票为无记名支票,当然可以通过单纯交付的方式转让。《票据法》第84条在规定支票的绝对必要记载事项时,并没有包括“收款人”名称一项;第86条规定“支票上未记载收款人名称的,经出票人授权,可以补记……”。既然是“可以补记”,当然就意味着也可以不补记,如果持票人没有在支票上补记收款人的名称,则该支票为无记名支票,完全可以通过单纯交付的方式予以转让。但是,这些内容应当由《票据法》以明文加以规定,我国《票据法》应当借鉴域外立法例的成功做法,设专门的条文就票据权利的转让方式作一般规定,肯定背书与单纯交付转让的合法地位;并进一步就空白支票的转让方式作出专条规定,允许其以单纯交付方式转让。

其次,认为背书是我国票据转让的唯一方式的观点,其主要依据是,我国《票据法》第27条第3款规定,持票人转让汇票权利应当背书并交付汇票,同时又在第80条、第93条规定,本票与支票的背书适用有关汇票背书的规定,这说明支票也必须以背书方式才能转让。笔者认为,这一观点有偷换概念之嫌。《票据法》第93条关于支票背书准用汇票背书的规定,本意应当是如果支票以背书的方式转让,其规则与汇票背书相同。而不是规定支票的转让方式准用汇票转让方式(因汇票必须是记名汇票,因而只能背书转让)的规定,因为无记名支票完全可以不以背书而以单纯交付方式予以转让。也就是说,如果以背书方式转让支票,则适用票据法对于汇票背书转让的规定(如此规定完全是为避免立法上的重复而采取的一种技术处理);如果以单纯交付方式转让支票,则无从适用有关汇票背书的规定,因为单纯交付与背书属于两种不同的转让方式。

再次,《票据法》立法之初,我国正处于经济转型期,商业信用不高,出于安全性考虑,其第30条规定被背书人的名称是背书的绝对必要记载事项,不承认空白背书的效力,这一规定对票据流通形成了一定的阻碍。因此,最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第49条对此作出了改变,规定“背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的,持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”由此可见,如果背书人在转让票据权利时,并未在票据上记载受让人的名称,即将票据交付给受让人,这一行为同样有效;受让人若再行背书转让,则必须首先记载自己的名称于被背书人栏内;但受让人也可以不再背书而直接将票据交付他人以转让该票据,而由新的受让人在被背书人栏内记载自己的名称,这一行为同样有效。因为空白背书的票据,既可依交付转让,也可再依空白背书转让,或再依记名背书转让,还可更改为记名背书后转让。[12]由此可见,即使是记名票据的转让也有两种情况,票据的收款人转让票据权利,必须依背书方式进行;但是其他持票人则完全有可能以单纯交付方式转让该票据。只不过承认空白背书效力的规范应当由《票据法》进行规定,而不应当由最高人民法院通过司法解释来规定。


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彬县大佛寺石窟文化遗产保护管理办法

陕西省咸阳市人民政府


第 45 号

  《彬县大佛寺石窟文化遗产保护管理办法》已经市政府2008年第37次常务会议通过,现予发布,自2008年5月1日起施行。
   
 

代市长: 庄长兴
   
   二○○八年四月八日
    
    
    
   
彬县大佛寺石窟文化遗产保护管理办法


 
  第一条 为了加强对彬县大佛寺石窟文化遗产的保护和管理,根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《陕西省文物保护条例》等相关法律、法规的规定,结合实际,制定本办法。
  第二条 大佛寺石窟是第三批全国重点文物保护单位,其保护区由大佛寺石窟保护范围和建设控制地带组成。在大佛寺石窟保护区进行文物保护、旅游发展、生产生活等活动的一切机关、组织和个人,均应遵守本办法。
  第三条 大佛寺石窟文化遗产保护坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针,正确处理文物保护与当地社会经济发展、人民群众生产生活的关系,确保大佛寺石窟文化遗产的真实性、完整性。
  第四条 大佛寺石窟保护区内的各类文物均属国家所有,受法律保护,不容侵犯。
  第五条 大佛寺石窟保护区内的下列文物,依法予以保护管理:
  (一)大佛窟、千佛洞、罗汉洞的石刻造像和明镜台古建筑;
  (二)丈八佛窟区的造像及其附属建筑;
  (三)修行窟区的所有洞窟;
  (四)与大佛寺石窟历史相关的实物、文献资料及其他具有历史、艺术、科学价值的文物。
  第六条 大佛寺石窟保护区范围,以陕西省人民政府按照大佛寺石窟保护对象的内容、规模、类别、周围环境、历史风貌以及保护的实际情况,合理划定的范围为准。
  保护范围是指对大佛寺石窟各保护对象本体及周围一定范围实施重点保护的区域;建设控制地带是指在大佛寺石窟保护范围外,为保护大佛寺石窟文物的安全、环境、历史风貌,对建设项目加以限制的区域。
  第七条 大佛寺石窟由陕西省人民政府设置保护标志和界碑。
  第八条 陕西省人民政府批准的《大佛寺石窟文物保护与利用规划》,任何单位和个人不得擅自改变。确需改变的,经陕西省人民政府同意后报国家文物局批准。
  彬县人民政府负责《大佛寺石窟文物保护与利用规划》的具体实施。
  第九条 根据文物保护工作的需要,对大佛寺石窟保护区内的集体土地可依法征收为国有土地,对不符合文物保护要求和有碍环境风貌的单位、村庄及其他建筑物应当进行改造或者拆除、搬迁,并按照国家有关规定给予补助或者安置补偿。
  第十条 大佛寺石窟博物馆负责大佛寺石窟保护区内日常管理和文物的陈列展示、科学研究、安全保护等工作。
  大佛寺石窟博物馆应加强文物保护技术的科学研究、合作与应用,建立健全管理制度,配备防火、防盗、防虫、防自然损坏等设施设备,确保文物的安全。
  第十一条 彬县人民政府应当将大佛寺石窟保护和维修经费列入县级财政预算。
  第十二条 国家用于大佛寺石窟文物保护的财政拨款、大佛寺石窟博物馆的事业性收入以及捐赠的资金和物品等,专门用于文物保护,任何单位和个人不得侵占、挪用。
  第十三条 大佛寺石窟的考古、文物调查、石窟测绘、维修的原始资料(包括文字记录、图纸、照片、录像)、实物标本等,应由大佛寺石窟博物馆确定专人保管。
  第十四条 依据《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规的规定,在大佛寺石窟保护区内,禁止存放易燃品、爆炸品等一切可能危害文物安全的物品;禁止擅自进行爆破、挖掘、采石以及进行其他危害大佛寺石窟安全的活动。除批准的规划农居用地外,任何单位和个人不得进行有碍文物保护和环境风貌的建设项目。
  第十五条 任何单位和个人均有依法保护大佛寺石窟的义务。大佛寺石窟保护区内的地上、地下国有不可移动文物不得转让、抵押,不得作为企业资产经营。
  第十六条 对损毁大佛寺石窟文物、破坏历史风貌或自然环境的行为,视其情节根据《中华人民共和国文物保护法》相关规定追究刑事责任或予以行政处罚;对擅自移动、拆除、损毁大佛寺石窟保护标志、界碑以及其他保护设施的,由公安机关或者文物行政主管部门根据《陕西省文物保护条例》第五十五条规定予以处罚。
  第十七条 文物行政主管部门及其工作人员在文物管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任;给当事人造成损失的,应依法予以赔偿。
  第十八条 对于拒绝、阻碍执行文物保护管理公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第十九条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉、又不履行行政处罚决定的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
  第二十条 本办法自2008年5月1日起施行。


定西市人民政府关于扶持和促进中医药事业发展的实施意见

甘肃省定西市人民政府


定西市人民政府关于扶持和促进中医药事业发展的实施意见

定政发〔 2010 〕112号


各县区人民政府,市直有关部门、驻定有关单位:

  根据《甘肃省人民政府关于扶持和促进中医药事业发展的实施意见》(甘政发〔2010〕32号)精神,为打造 “中国药都”,进一步推动全市中医药事业又好又快发展,特提出如下实施意见。

  一、指导思想和基本原则

  (一)指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,把满足人民群众对中医药的需求作为中医药工作的出发点,遵循中医药发展规律,保持和发扬中医药特色优势,推动继承与创新,着力打造“中国药都”,发挥地产中药材资源优势,走有定西特色的中医药发展之路,为提高人民群众健康水平和促进经济社会协调发展服务。

  (二)基本原则。坚持中西医并重,把中西医摆在同等重要的位置;坚持继承与创新,既保持特色优势又积极利用现代科技;坚持统筹兼顾,推进中医药在中医机构、综合医疗机构、社区和乡村全面发展,促使中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化协调发展;坚持发挥政府扶持作用,动员社会各方面力量参与,共同促进中医药事业发展。

  二、健全中医药管理和服务体系

  (三)健全中医管理机构。加强对中医药事业的管理,在市县卫生局、卫生监督机构、疾控机构、妇幼机构设立中医科(股),配备专职人员,负责中医药工作的监管;每个县级以上医院设置中医管理科,对本院中医药工作进行专门管理。

  (四)体现“中医元素”。 各医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心全部设立中医科和中药房,并逐步达到相应建设标准,所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室和社区卫生服务站均要提供中医药服务,开展中医特色乡镇卫生院、社区卫生服务机构创建活动,全面落实新农合报销中医药优惠政策。

  1.综合医院。中医科床位数达到总床位数的5%以上,门诊设中医科、中药房,落实西医科室中药消耗量、中医科短期治疗人次及康复治疗量等考核指标,组织中医专家到西医科室开展业务讲座、会诊、查房,并争取为每个西医临床科室配备1名中医大夫,将中医药指标纳入综合医院等级评审标准,实行一票否决制。把中西医紧密结合起来,突显中医特色,将全市所有公立医院创建为中西医结合医院。

  2.中医医院。将中医药治疗率和工作量两项指标作为等级评审的必备条件,争取门诊中医药治疗率达到75%,住院达到60%的国家指标。

  3.基层医疗机构。全面开展中医药服务进乡村、进社区、进家庭。落实社区卫生服务中心、乡镇卫生院就诊人次数、总收入和药品收入中中医药各占1/3的要求,逐步把所有的社区卫生服务中心、乡镇卫生院创建为具有中医药特色的机构。实行参合农民使用地产中药材和中医适宜技术在乡村医疗机构全部报销。

  4.各级疾控、妇幼保健机构设置中医服务机构,配备中医药专业人员,运用中医药技术,提高应对突发公共卫生事件的能力和妇女儿童保健水平。

  5.鼓励有资质的中医专业技术人员特别是名老中医开办个体中医诊所,允许符合条件的药品零售企业举办中医坐堂诊所。在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育、服务准入、监督管理等方面,非公立中医医疗机构与公立中医医疗机构享受同等待遇。

  三、提升中医药服务能力

  (五)加强基础设施建设。按照国家《中医医院建设标准》等,积极争取和实施市县级中医医院建设项目,努力改善就医环境和医疗条件。认真实施好中医专科(专病)、中药房、制剂室建设项目,给乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务机构配备中医诊疗设备,使中医药基础设施条件能够满足群众需求。

(六)提高中医药服务质量。全面加强中医诊疗常规、用药指南、临床诊疗路径、医疗服务质量评价标准、中药加工炮制、院内制剂制备等技术规范的执行,促进医疗机构因病施治、规范诊疗、合理用药,提高医疗服务质量,确保医疗安全。

  按照《甘肃省中医医院中医药特色评价指南实施方案(试行)》及其评价细则,市县级卫生行政部门每年对中医医院保持和发挥中医药特色情况及医疗质量进行督导检查和整体评价;组织专家对已评级中医院进行抽查复核,督促未评级的中医院晋等达标,最低达到二乙标准,以此来促进科学化、规范化管理。

  (七)利用地产中药材防病治病。以县为单位开展常见病疾病谱排序,根据疾病谱和县域地产中药材资源,编写10个左右能治疗常见病的中医处方和方歌,在全市范围内汇编印发,组织乡村、社区基层卫生人员,就中医适宜技术和汇编处方的加减辩证进行培训,为群众提供有效、价廉的中医药服务。

(八)大力推广中医药适宜技术。每年推广若干项成熟的中医药适宜技术进乡村、进社区,努力使全市乡村和城市社区卫生服务机构有更多的专业人员掌握中医药适宜技术,并在实际诊疗工作当中较好应用。

  (九)开展中医药保健服务。各级疾控、卫生监督、健康教育和保健机构要将中医药纳入公共卫生服务项目。在重大疾病预防监测、疾病康复、亚健康干预、优生优育、运动保健、托老保健等领域发挥中医药作用。各级医疗机构要制作宣传专栏,公布相关专科疾病和常见病防治食谱、康复锻炼方法等,提高康复效果,调节生理平衡,有条件的可开设中医药特色保健专科。

  (十)实施中医药育名医、创名科、建名院工程。

  1.积极申报省级名中医。大力开展市级名中医和乡村名中医评选活动,三年内培育出40名市级名中医、40名市级乡村名中医;通过省卫生厅资金支持,开展名中医师带徒活动,每位名中医带3个徒弟,用3—5年时间,培养一批中医人才。

2.每所中医医院至少创建1-2个市级专科(专病)、二级甲等中医医院至少创建1-2个省级专科(专病),三年内,至少创建10个市级中医专科(专病),5个省级中医专科(专病)。

3.在名医、名科培育和创建的基础上,在全市树立起1-2个在全省范围同级中医医院中,特色比较突出的名院,使中医药在群众中的信认度、知名度普遍提高。

  (十一)鼓励和扶持医院研制和应用特色中药制剂。各中医医院和有条件的综合医院要加强中药制剂室建设,努力建成符合制剂配制质量管理规范的制剂室。极积研发和使用院内中药制剂,对一些疗效确切的膏、丹、丸、散、院内中药制剂,争取列入全省调剂使用范围,在全市范围内推广使用全省公布的院内制剂。鼓励医院和药品生产企业之间开展技术合作,共同实施现代中药新技术产业化工作。取得国家和省级中医药科研机构支持,与省内外中医药教学、医疗、研发等单位建立合作关系,学习外地做法,组织医疗、药学等专家学者,争取研发出中药新品种,并取得注册批准,进行市场化运作,依托地方制药企业,批量生产,推广使用。

  四、努力培养中医药适用人才

  (十二)大力开展“西医学中医、中医学经典”活动。市、县级定期举办“西学中”脱产培训,并积极组织人员,参加省级培训;中医药培训项目纳入继续医学教育必修课目,中医药知识作为专业人员晋职必考课目,鼓励基层中医药人员参加学历教育。

  (十三)开展中医药适宜技术培训。重视组织对乡村、社区卫生人员进行中医适宜技术培训,每年推广使用适宜技术10个以上。

  (十四)开展中医药技术骨干和学科带头人培养。市县两级医疗机构要有计划、有重点地培养、引进一批中医药学科带头人和专业技术骨干。中医院每年至少选派3名以上中医专科人才或中药人员,作为学科带头人,到上级中医教学医院或科研机构进

修培训,提高专科水平。各级综合医院每年也要培养和引进符合条件的中医药人才。

  五、促进中医药传承与创新

  (十五)挖掘整理中医药学术成果和民间验方。对市内知名老中医药专家的学术思想、临床经验和方法、高尚的医德医风等进行整理、总结,积极向全市推广学习、应用。有针对性地开展民间中医药传统知识、技术、验方的整理、挖掘、收集,并推广使用,让世传名方发挥更大作用。

  (十六)积极开展中医药防病治病研究。以中医院为基地,重点加强对临床常见病、多发病、慢性病中医药防治的探索与研究。积极组织中医药学术活动,开展优秀论文评选、岗位练兵、新的诊疗技法交流与研讨、专科疾病诊疗研讨会等活动,以激励学术创新和水平提高。

六、建立和完善中药现代化产业体系

  (十七)促进中药资源可持续发展。对现有中药材资源坚持注重品牌、提升品质、扩大品种、持续利用的原则,继续保持和提高当归、黄芪、党参等中药材在全国的主产区地位。保护药用野生动植物资源,加快种植资源库建设。在药用野生动植物资源集中分布的岷县、渭源、陇西等县建设保护区,建立一批繁育基地,加强珍稀濒危品种保护、繁育和替代品研究,促进资源恢复性增长。

  (十八)推进中医药循环经济产业园区建设。以打造“中国药都”为契机,以丰富的地产中药材资源为依托,以创建全省中医药发展示范基地为切入点,按照《甘肃省循环经济总体规划》和《甘肃·陇西中医药循环经济产业园区发展规划》(2010-2020)等政策规定,依托位于陇海线商贸物流集散地的重要节点优势,在陇西规划建设集生产、加工、仓储、销售、展示、商贸、物流为一体的国家级中医药循环经济产业园,形成主园区、首阳分园区和文峰分园区“一主两副”园区支撑体系。以陇西为中心,渭源、岷县为两翼,辐射带动周边县区配套园区建设。通过出台优惠招商引资政策,创造良好的发展环境,吸引和培养一批与国际技术水准接轨、按现代企业制度管理和运营的中药研究生产企业,充分发挥产业聚集、成果孵化和示范带动效应,奠定“中国药都”基本格局。

(十九)大力发展中医药循环经济。以中医药循环经济产业园为载体,调整产业结构,转变生产、消费和管理模式,加快培育集药材种植、药物研发、中间提取、药品制造、市场营销及售后服务于一体的产业体系,构建中医药循环经济产业链。大力开发中药饮片浓缩颗粒、中药材中间提取、中成药品、保健药品、化妆品等系列产品,通过延伸产业链条,提高中药产品附加值、提高资源化综合利用率,着力打造集中药农业、中药工业、中药商业以及旅游、休闲、保健等产业为一体的中医药产业现代化集群,形成高效、有序的物质流和价值流体系。

  (二十)加强中药质量监管。积极争取以定西地产道地中药材为国家相关中药材质量评价标准。加大中药监督抽验力度,依法严厉打击制售假劣中药材、中药饮片等违法犯罪活动。改善中药材及中药饮片贮存保管条件,规范生产、经营和使用行为,确保中药质量安全。

  七、促进中医药文化建设与对外合作交流

  (二十一)积极推进中医药文化建设。加强舆论引导,利用电视、广播、网络、报纸等媒体,广泛宣传中医药疗效,营造全社会尊重、关心、支持中医药事业发展的良好氛围。通过开展科普讲座、印制发放科普读物等,普及中医药知识。大力弘扬历代名医廉洁行医轶事,广泛开展中医机构全员职业道德教育,加大医德医风考核力度,引导中医药机构及人员恪守医德,勤于奉献。

  (二十二)加强对外合作与交流。与“标准化医院上伸下延、内联外展帮扶网络体系建设”有机结合,支持市内中医药机构和人员与省内外相关机构建立广泛联系。通过举办中医药发展论坛等形式,邀请国内卫生行业中医药专家学者和新闻媒体参加,通过行业渠道,提高“中国药都”的影响力。

  八、健全和完善发展中医药保障措施

  (二十三)加强对中医药工作的组织领导。将中医药事业发展纳入当地中长期发展规划,加强对中医药的领导,建立健全办事机构,及时研究解决中医药事业发展中的问题,在医改各环节中要始终贯彻中医药事业发展措施。

  (二十四)加大对中医药事业的投入和政策扶持。市级设立中医药专项补助经费,每年20万元,列入财政预算,主要用于专科专病建设、名中医奖励、科研立项、学科带头人培养等。各县区也要设立中医药专项补助经费,并随着经济的增长逐年增加。要提高公立中医医院和综合医院中医科床位的补助标准,达到综合医院床位补助的1.5倍。利用深化医药卫生体制改革之机,适时合理确定和提高中医医疗服务收费项目、价格,体现服务成本和技术劳务价值。落实中医药在医疗保障和基本药物制度实施中的相关优惠政策。

  (二十五)依法保障和促进中医药事业发展。认真贯彻执行中医药相关法律、法规、政策,依法严格对中医药机构、人员和技术的准入管理,加大执法力度,提高执法水平,严厉打击打着中医药幌子,制售贩卖假劣药品、开展不法服务的行为,净化中医医疗市场,加大非法中医医疗广告监测和打击力度,促进中医药事业健康发展。



              二〇一〇年九月一日