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《合同法》第121条的理解与适用/周江洪

作者:法律资料网 时间:2024-05-21 02:36:45  浏览:9446   来源:法律资料网
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  【摘要】《合同法》第121条因第三人原因造成违约中未限定第三人原因的具体范围,致使其理解多有争议;学界存在着限制性解释和废除论等观点。在司法实践中,法院通常在合同相对性的规范依据和排除第三人原因作为免责事由的意义上予以适用,其第三人范围与限制说主张的第三人范围基本相同,并非不作限制地加以适用。《合同法》第121条的适用,可以通过“第三人的原因造成违约”的文义解释、第三人原因构成不可抗力或情势变更以及过错责任情形的排除适用等角度予以限缩。在《合同法》第121条与《侵权责任法》第37条的衔接上,应努力通过解释论消解两者之间的不一致。

  【关键词】《合同法》第121条;第三人原因;违约;解释论

  《合同法》第121条(以下简称“第121条”)规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。”从《合同法》立法之初,该条的理解就存在诸多争议。但从司法实践来看,条文理解的争议并未妨碍法院援引该条文作出了大量的判决。[1]因此,从学说争议及司法实践的需要来看,也有必要对该条文作出分析和评述。据此,本文拟结合立法过程、《合同法》实施以来的司法实践状况以及相关比较法作一分析和探讨。

  一、立法过程

  《合同法》第121条的出台历经了《经济合同法》第33条、《民法通则》第116条到合同法学者建议稿,再到合同法征求意见稿和《合同法》最终文本的过程。

  《经济合同法》第33条规定:“由于上级领导机关或业务主管机关的过错,造成经济合同不能履行或者不能完全履行的,上级领导机关或业务主管机关应承担违约责任。应先由违约方按规定向对方偿付违约金或赔偿金,再应由其领导机关或业务主管机关负责处理。”该条规定于1993年被修改废除。之所以被废除,是因为此条主要是针对当时政企不分、行政机关干涉企业经营自主权的问题而作的规定。[2]随着统一合同法的出台,《经济合同法》本身也已被废止。但《民法通则》第116条依然保留了相类似的规定。该条规定:“当事人一方由于上级机关的原因,不能履行合同义务的,应当按照合同约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施,再由上级机关对它因此受到的损失负责处理。”虽然随着市场经济法治的发展,该条的作用日益降低。但司法实践中仍有不少判决援引该条规定,以排除行政权力对合同的不当干涉。[3]

  但是,因第三人原因违约的情形不限于因上级机关原因违约。因此,在合同法起草阶段,进一步扩张了该第三人的范围。学者建议稿第139条规定,“合同当事人一方因与自己有法律联系的第三人的过错造成违约的,应当向他方当事人承担违约责任”。[4]该规定虽然扩张了第三人的范围,但试图利用“与自己有法律联系”来限定第三人的范围。

  但到了《征求意见稿》阶段,删去了“与自己有法律联系的”限定语。该稿第87条规定,“当事人一方因第三人的过错造成违约的,应当向对方承担违约责任。”[5]按照参与起草的梁慧星教授的解释,“建议条文企图用‘与自己有法律联系’一语,限制‘第三人’的范围。这次修改考虑到‘与自己有法律联系的’一语,并不能达到限制第三人范围的目的,因此决定删去。”[6]当然,《征求意见稿》规定的违约责任并不以过错为要件,但在第三人原因违约时,却仍然采用了“第三人的过错”的表述。因过错涉及预见义务和结果回避义务的违反问题,较之《合同法》最终条文的“第三人的原因”,其范围明显要狭窄许多。但到了《合同法草案》阶段,又出现了较大的变动,“第三人的过错”被修改为“第三人的原因”,似乎要与《合同法》所采纳的严格责任原则保持一致。该稿第124条规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。”[7]当然,与前面几稿一样,草案第125条也规定了第三人积极侵害债权制度[8]。从解释论上言,草案第124条规定的“第三人原因”,在文义上包括“第三人积极侵害债权”的情形;但由于草案第125条规定了“第三人积极侵害债权”,可以将其视为草案第124条的特别规定,将第三人积极侵害债权排除在草案第124条的“第三人原因”之外。

  最终通过的第121条与草案第124条相同,但与草案不同的是,《合同法》未规定第三人积极侵害债权制度。这一删去,既涉及我国法律体系中是否承认“第三人积极侵害债权”法律制度,[9]也涉及第121条中的“第三人原因”是否还包括了“第三人积极侵害债权”情形的解释论问题。

  二、学说状况

  虽然第121条规定并未说明非违约方只能向合同当事人请求承担违约责任,但就该条体现了合同相对性原则这一点,各家学说几无争议。[10]各家学说都认为,该条规定表明,原则上,合同的效力仅及于合同当事人,在一方当事人因第三人原因违约时,因该第三人并非合同当事人,非违约方不能要求该第三人承担违约责任,而只能追究违约方的责任。[11]梁慧星教授也强调了该条的合同相对性原则,认为立法者是想通过该条防止在审判实践中动辄将第三人拉进来,作为第三人参加诉讼,法院依职权把一些合同以外的当事人拉进案件,最后纠纷双方没有承担责任,判决由别的人承担责任,这种判决违反了合同的相对性,没有合理性。[12]也有学者特别强调了这一点,认为该条的立法用意在于恪守合同相对性原理。[13]

  当然,从该条文义来说,因第三人违约时,该条只是规定了一方当事人应向非违约方承担责任,并没有说“只能由一方当事人向非违约方承担责任”,并非是完全严格的“合同相对性”。因此,该条并未排除非违约方向第三人直接求偿的可能,并不构成第三人积极侵害债权、生产者向消费者承担责任等的制度障碍。

  但该条最大的争议在于债务人能否以第三人原因为由主张免责以及第三人原因的范围如何界定。虽然国外立法例中普遍认为,第三人行为也可能具有不可抗力的特征,从而也可能构成不可抗力,[14]进而免除合同当事人的责任,但从第121条的文义上来看,当事人并不能主张因第三人原因免责。这与传统民法中债务人仅就履行辅助人、代理人等“第三人”原因违约承担责任,与通过“干涉可能性说”和“干涉可能性不要说”来扩张履行辅助人的范围进一步扩大债务人的他人责任明显不同。[15]不仅如此,与比较法上所说的“委托第三人履行合同的当事人因该第三人的违约行为对另一方当事人承担责任”也存在着明显不同。[16]从直观上看,第121条无疑加重了债务人的负担。“第三人原因”文义上的无限性,给学界带来了很大的冲击,有不少学者试图对“第三人”的范围作出限制。

  首先是梁慧星教授在《合同法》出台后的一些讲座当中,对该条规定的“第三人”概念做了限定,认为此处的第三人不是一般意义上的第三人,不是合同当事人以外的任何一个第三人,而是指与当事人一方有关系的第三人,这个第三人通常是一方当事人的雇员、内部职工、当事人一方的原材料供应商、配件供应人、合作伙伴等。另外也包括上级。[17]

  在立法草案阶段,有学者认为,该条对第三人根本未作任何限定,以至对于与自己毫无任何关系的第三人的过错也要由债务人负责,使得债务人对通常事变负责成为普遍适用的规则,债务人的负担未免过于沉重,十分不合理。该作者认为,在解释上,第三人范围包括两类:一是履行辅助人;二是上级机关。该作者同时主张借鉴《荷兰民法典》的规定,将其修改为“为债之履行债务人利用他人服务时,债务人对他们的行为应像自己的行为一样负责”。[18]当然,也有学者对将履行辅助人等纳入该条中的“第三人”提出了质疑。[19]

  也有学者认为,与合同当事人没有任何法律联系的民事主体的行为导致债务人违约时,也由债务人承担违约责任,缺乏理论支持,有悖法律公正和效率的理念,因此,应当将该条中的第三人限定在履行辅助人、上级机关以及与债务人有一定法律关系的第三人,如合伙关系、共有关系、代理关系、共同担保等。同时不包括第三人积极侵害债权的情形,认为此时应由责任人直接承担侵权责任。[20]

  也有学者另辟蹊径,试图从不可抗力的角度来限定该条中的第三人范围。该学者认为,如因第三人的原因造成违约,债务人承担违约责任,第三人应与债务人有某种联系。同时认为,第三人原因既可能归属于不可抗力,也可能归属于通常事变。对于某些特殊合同主要指债务人具有看管义务的合同,包括保管、承揽、租赁、委任、旅店寄托等情形,应使债务人对于第三人原因造成不履行债务承担违约责任。而对于其他合同应采风险负担规则,准用买卖合同中风险负担规则。[21]

  当然,也有学者对该条提出了强烈的批判,主张废除该条。该学者认为“将给付障碍的风险一律分配给债务人,无论在结果上还是理由上都过于极端。既然第121条对‘第三人’的范围、导致履行障碍的原因未作任何限定,那么这种原因既可以轻微如履行辅助人的不认真行事,也可以重大到无限接近不可抗力的第三人原因,例如针对债务人的重大人身伤害、针对标的物的犯罪行为,甚至是严重危害履行环境的社会动荡、瘟疫流行、恐怖袭击等”。在此基础上,该学者主张:“按合同构成,当给付因第三人的原因遭遇障碍时,判断债务人是否构成违约,应当通过对合同内容的确定来判断债务人承接了多大程度的给付义务。因此,合同内容的确定才是解决问题的关键。合同法第121条完全无视合意的内容,机械地看待当事人合意的结果,完全不符合合同构成之尽可能尊重当事人对未来风险的分配的思想。在合同构成之下,该条不仅多余,而且有害。”[22]事实上,在《合同法》立法过程中,也有意见主张该条没有必要。针对《征求意见稿》第87条的规定,有的部门提出,违约责任不是过错责任,也不论是否第三人的责任,只要违约就应承担相应的责任,因此建议删去此条。[23]应该说,从合同构成角度来阐释该条是否有必要存在的观点,具有很好的解释力。[24]但第121条是否真的完全无视当事人的合意内容,尚有商榷的余地。而且,既然《合同法》已经规定了该条文,在很长的一段时期内,该条都会成为合同当事人及法院援引的重要条文。因此,笔者认为,当前阶段最为重要的并不在于批判,而在于如何使得该条得到准确的适用,以避免产生不适当的结果。因此,本文的主要思路将限于该条的理解和适用问题,仅在必要时涉及该条是否有必要存在的立法论问题。

  除了上述限制论和废除论的视角,也有学者试图在严格责任的背景下来阐释本条的含义。例如,在《合同法》通过以后,韩世远教授并没有试图在解释论上限制该条“第三人”的范围,而是认为在严格责任下,并不局限于履行辅助人,尚包括其他的第三人,即大陆法系传统理论上所说的“通常事变”情形亦由债务人负责,认为《合同法》突破了传统理论上“债务人对于通常事变原则上不负责任”的禁区,是扩张违约责任的一个表现。[25]

  上述各家学说,无论是限制论还是废除论,其所立足的前提都在于:依文义解释,第121条“第三人”或“第三人原因”的范围过大,给债务人造成了过重的负担,因此有必要加以限制或废除。这一观察视角值得肯定。同时,在阐释“第三人”的范围时,除了传统的履行辅助人理论,立法过程中“与自己有法律联系”这一表述对于各家学说都产生了非常重要的指引作用。但如同立法过程中所表明的一样,“有一定法律联系”的内涵本身并不明确,并不能很好地达成限定第121条“第三人”范围的目的。从各家学说来看,履行辅助人、原材料供应商、配件供应人、合作伙伴等都会纳入第121条的“第三人”范围。但这些阐释无法合理地解释为什么其他第三人未纳入其中。[26]因此,能否将目光不限于“第三人”,实为必要的思维路径转换问题。

  就此,上述学说中有一种解释值得关注。其目的虽然也在于限制“第三人”的范围,但并不是就“第三人”论“第三人”,而是从债务人所处的合同关系性质角度入手阐释,认为负有看管义务的债务人,应使债务人对于第三人原因造成不履行债务承担违约责任;而其他的,则利用风险负担规则解决。[27]这一阐释角度新颖,具有很强的冲击力。但是,从《合同法》的规定来看,该作者所列举的保管、委任,恰恰是采纳了过错责任的合同类型,债务人承担违约责任的前提是保管不善、重大过失(《合同法》第374条)或者是过错(《合同法》第406条)。这样一来,一方面,与有些学者所主张的债务人之所以对包括通常事变在内的第三人原因违约承担责任是因为我国合同法所采取的严格责任的体现这一观点相悖;另一方面,在委托合同的特定情形,债权人(委托人)可以通过行使介入权直接向第三人主张权利,与第121条强调合同相对性、由债务人(受托人)承担责任的立法思维并不完全一致。更何况,即使在因第三人原因违约的情形,保管、委托等负有该作者所谓的“看管义务”的合同类型中,债务人可以通过抗辩自己就该第三人原因违约并不存在过错为由免除其责任,第三人原因违约时,债务人并不必然承担违约责任。因此,该作者的主张仍有再考之余地。

  同样的,在主张废除论的作者当中,也明确表明了这一从债务人所承担义务来解决第三人原因违约问题的思路。该作者主张,“当给付因第三人的原因遭遇障碍时,判断债务人是否构成违约,应当通过对合同内容的确定来判断债务人承接了多大程度的给付义务。”[28]这一义务论的思路无疑值得肯定,也是本文拟借鉴的思路之一。

  三、司法实践状况

  在司法实践当中,有不少判决书援引了第121条的规定。目前法院通常在以下两种意义上适用第121条的规定。[29]

  第一,将第121条作为合同相对性的法律依据,排除债权人向第三人的直接请求权。

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包头市环境综合整治条例(修正)

内蒙古自治区人大常委会


包头市环境综合整治条例(修正)
内蒙古自治区人大常委会


(1986年11月4日内蒙古自治区第六届人大常委会第十九次会议通过 1991年8月3日包头市第九届人大常委会第二十二次会议修正 1991年8月31日内蒙古自治区第七届人大常委会第二十二次会议批准)

目 录

第一章 总 则
第二章 环境监督管理
第三章 保护和改善环境
第四章 防治水污染
第五章 防治大气污染
第六章 防治固体废弃物和放射性污染
第七章 防治噪声和振动污染
第八章 环境综合整治资金
第九章 法律责任
第十章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强环境综合整治,保障人体健康,促进经济和社会发展,根据《中华人民共和国环境保护法》、《内蒙古自治区环境保护条例》和有关的法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条 本条例适用于包头市所辖区域。
第三条 环境综合整治的主要任务是保护和改善环境;防治水污染;防治大气污染;防治固体废弃物和放射性污染;防治噪声和振动污染,从整体上提高城市环境质量。
第四条 各级人民政府对所管辖的环境综合整治工作实行统一领导;各级环境保护委员会负责协调环境综合整治工作;环境保护行政主管部门实施统一监督管理。
港务监督、军队环境保护部门和公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。
旗、县、区以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源保护实施监督管理。
有关行政主管部门和企业事业单位负责实施城市环境综合整治。
第五条 各级人民政府应当鼓励环境科学技术研究,强化环境科学教育,提高公民环境意识。对环境污染防治工程和资源综合利用项目等实行优惠政策。对在环境综合整治中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第六条 一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

第二章 环境监督管理
第七条 城市环境综合整治实行定量考核和环境保护目标责任制。市人民政府要按照国家规定将城市环境综合整治的结果向社会公布。
第八条 凡新建、扩建、改建和技术改造项目,必须编制环境影响说明或者环境影响报告书(表),由环境保护行政主管部门审批;凡从事对环境有影响的新建、改建、扩建和技术改造项目,污染防治设施与主体工程必须同时设计、同时施工、同时投产使用,排放污染物必须达到国家
和地方规定的排放标准。
第九条 对造成环境严重污染的单位,由各级人民政府按管辖权限决定限期治理;对造成环境局部污染的单位,由各级环境保护行政主管部门按管辖权限决定限期改正。
第十条 排放污染物的单位,必须将污染物排放的种类、数量、浓度(强度)、污染排放设施和处理设施,向有管辖权的环境保护行政主管部门申报登记。对排污单位,环境保护行政主管部门按规划指标颁发排污许可证或临时排污许可证,持证单位排放污染物必须符合规定的要求。对
重点污染源和重点污染物实行排放总量控制。
第十一条 排放污染物的单位,要按照国家和地方的有关规定缴纳排污费和超标准排污费。
排污单位缴纳排污费或者超标准排污费,并不免除其应承担的治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任。
第十二条 污染源分散治理和污染集中控制相结合,污染集中控制工程由各级人民政府确定。
第十三条 环境综合整治要作为考核企业升级和评选先进、文明单位的重要条件之一,环境保护未达到考核指标的不得上等升级,不得评为先进、文明单位。
第十四条 凡发生污染事故或者其他突然性事件,排放或泄漏有毒有害物质,造成或者可能造成污染危害的单位,必须采取措施立即处理,及时通报受到或者可能受到污染危害的单位和居民,并向有管辖权的环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。
第十五条 各单位对投入使用的污染处理设施,未经有管辖权的环境保护行政主管部门批准,不得停运、闲置、拆除。因事故停运,必须立即向有管辖权的环境保护行政主管部门提出书面报告,并按批复期限恢复运行。
第十六条 禁止引进不符合国家或者地方环境保护规定要求的技术和设备。
禁止将产生严重污染的生产设备转嫁给没有防治污染能力的单位使用。
第十七条 持有市级以上环境保护行政主管部门签发的检查证件的监督管理人员,有权对排放污染物的有关单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料,不得拒绝。
监督检查机关及其工作人员应当为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

第三章 保护和改善环境
第十八条 开发利用土地、矿产、森林、草原等自然资源,必须遵循有关法律、法规,并采取措施保护生态环境。
第十九条 市和旗、县、区人民政府要开展农牧业环境和自然环境的生态调查研究,制定本地区建立良性循环的农业生态系统、自然保护区和风景区的规划,并组织实施。
第二十条 严禁毁林开荒、破坏草场,积极绿化荒山、荒地、沙丘,防治水土流失、土地沙化,改良土壤,保护和扩大植被;在城镇和矿区要充分利用一切零散空地植树、种草、种花。
第二十一条 依法保护野生动物、植物资源,保护鸟类,维护生态平衡。
第二十二条 使用化肥、农药和塑料地膜要防止污染。

第四章 防治水污染
第二十三条 为保护水质,防治水污染,对本市的水体按功能实行分类管理。
对已污染的河流、湖泊、水库和地下水体,必须采取措施进行整治。
第二十四条 对含有毒有害物质的废水,必须净化处理,达到排放标准或总量控制标准后方可排放。废水排放方式和地点,须经城市建设行政主管部门同意后,由环境保护行政主管部门批准。
禁止利用渗坑、渗井以及漫流方式排放废水和污水。
禁止将国家规定的一类毒物稀释排放。
第二十五条 城市污水要完善排水系统,实行集中处理。利用污水灌溉农田,必须经城建主管部门批准,其水质要符合农田灌溉水质标准。农业主管部门要对污水灌溉进行监督,防止土壤、地下水和农产品被污染。

第五章 防治大气污染
第二十六条 对本市的大气环境质量实行分级管理。工业区、矿区执行国家三级标准,其他地区执行国家二级标准。对氟化物大气环境质量执行地方标准。
第二十七条 治理城区煤烟型污染,实行联片供热和集中供热,发展民用煤气,推广型煤,建设“烟尘控制区”。窑炉、锅炉、茶炉和食堂炊灶等,烟尘排放不得超过规定标准。
第二十八条 严格限制向大气排放含有毒物质的废气,确需排放的,必须采取净化措施,不得超过规定的排放标准。
第二十九条 禁止在没有专门处理设施的条件下,在城镇熬制沥青,炼制煤焦油,用煤焦油渣作燃料;严禁焚烧油毡、橡胶、塑料、化工下脚料以及易产生有毒、有害烟尘和恶臭气体的物质。
第三十条 机动车辆、船舶,排放废气不得超过规定的排放标准。

第六章 防治固体废弃物和放射性污染
第三十一条 对固体废弃物实行综合利用,难以利用的,要复土造田、绿化或采取其他措施防止污染扩散。
第三十二条 固体废弃物必须经环境保护行政主管部门同意后,在城市建设行政主管部门指定的地点存放。任何单位不准随意弃置、掩埋或者采用其他不适当的方式处理。
第三十三条 城镇生活垃圾要逐步实现无害化处理,防止污染扩散。
对含病毒病菌的固体废弃物,要经过无害化处理后方可送入垃圾处理场。
第三十四条 对放射性物质和放射性固体废弃物,必须按照规定严加防护、管理和处置。严禁把放射性固体废弃物混入水中排放或者混入其他废渣中弃置。

第七章 防治噪声和振动污染
第三十五条 对城镇环境噪声和振动实行分类管理。一切单位和个人在各项活动中都必须防止噪声和振动污染。综合治理交通噪声、社会生活噪声、工业和建筑施工噪声,逐步建设城市环境噪声达标区。
第三十六条 向周围生活环境排放噪声和振动应当符合国家规定的标准。对未达到标准的,有管辖权的环境保护行政主管部门可以限制其作业时间。
第三十七条 生产和使用机动车辆,必须符合规定的噪声标准。
城区内一切机动车辆必须按指定的时间、路线行驶,禁止安装使用高音、怪音喇叭。
第三十八条 禁止夜间在居民区、文教区、疗养区进行产生噪声和振动污染、影响居民休息的建筑施工作业。确需夜间作业的,须经有管辖权的环境保护行政主管部门批准。
第三十九条 在城镇未经旗县级以上人民政府批准,禁止使用大功率的广播喇叭和广播宣传车;禁止在经营活动中采用发出高大声响的方法招徕顾客;禁止从室内或者公共区域发出严重干扰他人的噪声。
第四十条 进行产生强烈偶发性噪声活动的单位,要事先向有管辖权的环境保护行政主管部门和公安部门提出申请,经批准后方可进行。
进行产生强烈偶发性噪声活动前,有管辖权的环境保护行政主管部门和公安部门要联合向社会公告。

第八章 环境综合整治资金
第四十一条 各级人民政府应当设置专项资金,用于环境综合整治,使环境综合整治资金同环境综合整治任务相适应。

第四十二条 企业治理污染的资金,应当使用留用的更新改造资金、生产发展基金、综合利用提成等自有资金。资金不足的,按照国家或者地方的有关规定,申请环境保护补助资金和银行贷款。
第四十三条 凡污染集中控制区,新建、扩建、改建和技术改造项目的污染防治设施建设资金,可以用于集中处理设施的建设。
第四十四条 环境综合整治资金,必须按规定用途使用,不准挪作他用。

第九章 法律责任
第四十五条 新建、扩建、改建和技术改造项目的污染防治设施,没有建成或者没有达到国家或者地方规定的排放标准的,由审批建设项目环境影响说明或者环境影响报告书(表)的环境保护行政主管部门,责令其停止生产或者使用,也可以并处罚款。
第四十六条 限期治理和限期改正的项目,未完成或者没有达到国家或地方规定标准的,加收超标准排污费,可处以罚款或者责令其停产、关闭。
第四十七条 拒报或者谎报有关污染物排放申报登记事项,拒领排污许可证,未取得排污许可证、临时排污许可证而排放污染物的,由有管辖权的环境保护行政主管部门加收超标准排污费,也可以并处罚款。
第四十八条 不按规定缴纳排污费或超标准排污费的,除追缴排污费、超标准排污费和滞纳金外,可以并处罚款。
第四十九条 发生环境污染事故或者突然性事件,排放或者泄漏有毒有害物质,造成或者可能造成污染危害,不按规定向有管辖权的环境保护行政主管部门和有关部门报告的,对直接责任人员,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法部门依法追究刑事责任

第五十条 违反本条例,有下列行为之一的,由有管辖权的环境保护行政主管部门或者其他监督管理部门根据不同情节,责令改正,给予警告或者处以罚款。
(一)未经环境保护行政主管部门批准,擅自停运、闲置、拆除污染物处理设施,或者因事故停运,未按规定报告,未按批复期限恢复运行的;
(二)引进不符合国家或地方环境保护规定要求的技术和设备的;
(三)将产生严重污染的生产设备转嫁给没有防治污染能力的单位使用的;
(四)拒绝环境保护监督管理人员进行现场检查或者弄虚作假的;
(五)利用渗坑、渗井以及以漫流方式,排放废水和污水、稀释排放国家规定的一类毒物的;
(六)在没有专门处理设施条件下,在城镇熬制沥青,炼制煤焦油,用煤焦油渣作燃料,焚烧油毡、橡胶、塑料、化工下脚料以及易产生有毒、有害烟尘和恶臭气体的;
(七)机动车辆、船舶排放废气超过规定排放标准的;
(八)不按规定存放固体废弃物,随意弃置、掩埋或者采用其他不适当的方式处理固体废弃物和放射性固体废弃物的;
(九)对含病毒病菌的固体废弃物,不进行无害化处理的;
(十)机动车辆安装使用高音、怪音喇叭产生噪声污染的;
(十一)未经环境保护行政主管部门批准,夜间在居民区、文教区、疗养区进行产生噪声和振动污染、影响居民休息的建筑施工作业的;
(十二)未经旗县级以上人民政府批准,使用大功率的广播喇叭和广播宣传车的;
在经营活动中采用发出高大声响的方法招徕顾客的;
从室内或者公共区域发出严重干扰他人噪声的;
(十三)未经环境保护行政主管部门和公安部门批准进行产生强烈偶发性噪声的;
(十四)不按规定用途使用环境综合整治资金的。
第五十一条 前条所列行为系排污单位的法人代表纵容、授意或者直接责任人员所致的,对法人代表或者直接责任人员处以罚款。
第五十二条 依照法律法规规定行使环境监督管理权的其他部门,对违反环境管理规定的行为,依据有关法律、法规处理。
第五十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十四条 造成环境污染危害的单位和个人,有责任排除危害,并对直接遭受损害的单位或个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;环境保护行政主管部门对受理的环境污染损害赔偿纠纷,应先进行调解,促使当事人在自愿的基础上达成调解协议,对经调解不能达成协议的,环境
保护行政主管部门应当作出处理决定。当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
损害由第三者引起的,第三者应当承担责任。
损害由受害者和被控加害者共同引起的,受害者和被控加害者应共同承担相应的责任。
完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。
第五十五条 违反本条例规定造成土地、森林、草原、矿产、水、渔业、野生动物植物等资源破坏的,依照有关法律的规定承担法律责任。
第五十六条 环境保护监督管理人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊的,由所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十章 附 则
第五十七条 本条例的实施细则,由包头市人民政府制定。
第五十八条 本条例自1992年1月1日起施行。



1991年8月31日

人防建设与城市建设相结合实施办法

山东省济南军区 山东省政府 等


人防建设与城市建设相结合实施办法
济南军区 山东省政府 河南省政府


第一章 总 则
第一条 为促进人防建设与城市建设的有机结合和协调发展,从整体上增强城市的综合发展能力和防护能力,保证城市具有平时发展经济、抗御自然灾害,战时防空抗毁、保存战争潜力的双重功能,根据中央有关指示精神和《城市规划条例》、《人民防空条例》,结合我区的实际情况
,特制定本实施办法。
第二条 人防建设和城市建设都必须贯彻平战结合的方针,遵循全面规划、统筹兼顾,因地制宜、量力而行,突出重点、注重实效,着眼发展、稳步建设的原则。
第三条 人防建设与城市建设应严格按建设程序办事,加强科学研究,不断提高建设和管理水平。
第四条 国家和济南军区、省确定的人防重点城市(包括所属的经济开发区)的人防建设和城市建设,都必须遵守本办法。

第二章 城市建设应符合防空和防灾的要求
第五条 城市建设应考虑防空和防灾的需要,统一规划,合理布局,增强城市的防护能力。
(一)大城市应控制规模和布局形态,有计划地发展卫星城镇。人口和工业集中的旧城区,应结合改建规划,调整布局,做好疏解工作。人口密度控制在:大城市每平方公里二万人左右,中小城市每平方公里一万人左右。城市建筑密度一般控制在20-30%左右。
(二)城市布局应具有弹性。在城市分区或组团之间,应设置绿地、水面等防护隔离地带。新区开发、旧城改造和道路拓宽时,应有计划地增加绿地、广场,其面积应满足城市规划定额指标的要求。
(三)街区划分及道路的规划和建设,应既利于平时通行,又利于战时疏散机动。两侧建筑后退至道路中心线的距离一般应满足建筑物高度的一半再加二至七点五米的要求。
(四)凡生产易燃、易爆、剧毒或其他有害物质的工厂、车间及仓储设施,应建在远离城市的下风下游地区,禁止设立在城区。已建在城区的,应限期搬迁;暂时不能搬迁的,必须采取可靠的防灾措施。
(五)在城市建设中,对于列入规划的人防工程建设项目,必须按要求预留工程出入口及附属建筑的地面位置,对于防空警报和防空指挥通信系统,必须根据其布局方案,构筑基础设施或预留位置。
(六)人防工程设施不得随意拆除。如确因基建、城建需要拆除的,必须经市以上人民防空委员会批准,并由拆除单位负责补建或赔偿损失。
第六条 城市基础工程设施应具有抗灾能力。
(一)城市供电、供水、通信、热力等管线建设,应在满足平时生产、生活需要的前提下,考虑防空、防灾的要求,尽量埋设在地下。有条件的可以修建综合管沟,也可与人防疏散干道结合修建。
(二)城市供水系统,应采取措施,以防止水源污染。应有计划地修建深水井和地下蓄水设施,有条件的应构筑地下备用水源。对现有的地下备用水源应加以保护。
(三)规划和建设城市防洪排涝设施时,必须满足地下人防设施的排水要求,禁止向人防工程内排水排污。如因排水排污造成破坏,应由负有直接责任的单位赔偿损失。
(四)城市的供电系统应有可靠的技术和防护措施,保障防空、抢险救灾时指挥、通信和重要部门的不间断用电;重要部门应建立供应急使用的备用电源。
(五)城市的供气、供热等系统应安全可靠,并制定防止事故发生和灾情蔓延的应急措施。
第七条 城市的重要经济目标,应在满足使用要求的前提下,分散配置,制订相应的防护、抢修方案。对于适合地下工作环境和直接为战争服务的项目,应结合平时建设,有计划地转入地下。
第八条 城市应根据经济、社会发展和防空、防灾的需要,制定地下空间开发利用规划,有计划地开发地下空间。地下空间的开发应尽量与已建人防工程结合,并按照城市防空袭预案的要求,采取防护措施,分区划片,合理连通,形成完整的防护体系。

第三章 人防建设应适应和促进城市建设的发展
第九条 人防建设应在保证战时防空袭斗争需要的同时,积极适应和促进城市建设的发展,为经济、社会发展和人民生活服务,实现战备效益、社会效益、经济效益的统一。
第十条 已建的人防工程凡是能够利用的,应积极创造条件,尽快利用起来,并尽可能与城市地面建设和生活服务设施相适应,相配套。
第十一条 新建、续建和加固改造的人防工程,应统一规划,突出重点,优先安排人防需要、城市急需、效益比较明显的工程项目。
第十二条 新建人防工程应成为城市开发利用地下空间的有机组成部分,并纳入城市基本建设计划,分年度组织实施。今后,新建的人防工程项目,应该是与城市建设相结合的项目,一般不得单独建设。
第十三条 人防工程应采取平战功能转换技术。工程的设计标准及平面、空间布局、口部处理等,在不影响战时功能的前提下,尽量满足平时使用的要求,对妨碍平时使用的防护设备,可预留位置,暂不安装。
第十四条 对危及地面建筑和交通安全的早期人防工程,应采取措施,进行加固改造;或经人防委批准作报废处理,结合地面建设拆除回填,以消除隐患。
第十五条 人防通信工程必须考虑城市通信事业的发展和需要,已有的人防通信设施,可在保证人民防空指挥的前提下,与邮电部门协商,积极为党政机关和社会提供通信服务,并参与承担城市抢险救灾的通信保障任务。
第十六条 人防科研设计单位、建设单位和工程维护管理单位,应在保证完成人防建设任务的同时,充分利用已有力量和设备、设施,为城市建设提供设计、施工和科技咨询服务。
第十七条 人防专业队伍应健全组织,进行必要的专业训练,积极参加城市各项建设,并尽力担负抢险救灾任务。

第四章 人防建设应纳入城市总体规划
第十八条 人防建设与城市建设相结合规划应是城市总体规划的组成部分。已批准的城市总体规划中,人防建设内容不完善的,要补充完善;尚未编制和正在编制城市总体规划的应同时编制人防建设与城市建设相结合规划。制定和修改城市总体规划、与人防建设有关的专业规划和详细

规划,必须有人防部门参加并提出人民防空的要求。
第十九条 人防建设与城市建设相结合规划的基本内容是:城市总体及各类建设的防空要求和主要防护措施;人防建设总体规模、布局及主要建设项目;人防建设与城市建设相结合的具体方案以及规划的实施步骤和措施等。
第二十条 编制人防建设与城市建设相结合规划,应在各级政府统一领导下,由人防部门牵头,规划、城建等部门参加,依据城市防空袭预案和城市总体规划,提出开发城市地下空间和城市总体防护的设想,共同编制,经规划部门综合协调后纳入城市总体规划。
第二十一条 人防建设与城市建设相结合规划应与城市总体规划、专业规划和详细规划有机结合,规划的范围、阶段和期限应与城市总体规划一致,编制和修订工作应同步进行。
第二十二条 人防建设与城市建设相结合规划实行分级审批,一类人防重点城市的规划,经省人民政府和军区人防委审查同意后,报国家人防委和建设部审批;二类人防重点城市的规划,由省人民政府审批,报国家人防委、建设部备案;三类人防重点城市和省定人防重点城市的规划,

由市(地)人民政府(行署)审批,报省人防委和城乡建设厅(委)备案。

第五章 人防建设与城市建设相结合的主要项目
第二十三条 城市应根据需要和可能,结合基本建设,有计划地修建平战两用的地下物资库、车库、医疗设施、生产车间和通信枢纽、电站、水源等。
第二十四条 大中城市新建、改建火车站、候机楼,应同时修建地下候车室、候机室,并尽可能与地下通道相连。城市地下铁路、地下公路、隧道应纳入人防疏散系统,构成地下交通网络。
第二十五条 在城市人口稠密区、商业中心、对外交通设施集中地段,应有计划地修建平战两用的地下街、停车场和旅游、服务等公共设施。在交通拥挤、人流集中的地段,应修建地下过街道并尽量与商业网点结合。
第二十六条 城市应结合新建民用建筑,修建防空地下室。国家三类人防重点城市和军区、省确定的人防重点城市,可参照一、二类人防重点城市结合民用建筑修建防空地下室的范围和标准执行。防空地下室的建筑面积在城市基建总指标内统一安排,不占用单位的地面建筑指标。

第六章 建设资金和优惠政策
第二十七条 人防建设与城市建设相结合,必须多渠道筹集建设资金,扩大建设经费来源。
(一)按国家规定的人防建设资金渠道落实人防经费。
(二)对平时使用人防工程的技术改造土建经费,人防部门可视其具体情况,实行有偿投资或有偿投资与无偿投资相结合的方式解决。
(三)结合城市基本建设修建的各种地下设施,应纳入基本建设计划,随地面建设项目一并解决经费、材料;经济建设项目和其他重要设施为增强抗毁能力所需要的经费、材料,应列入该项目建设或改建的基本建设计划。
(四)结合城市建设修建的人防工程项目,所需经费、材料,可采取联合投资的办法,由城市建设部门和人防部门协商解决。
(五)鼓励社会各方面集资开发城市地下空间,采取谁投资、谁使用、谁受益的自愿投资办法向社会集资,也可采取预收用户租金的办法,有条件的还可以利用外资。
(六)银行应有计划地安排一定数量的贷款,积极支持城市地下空间的开发利用。
(七)按国家规定收取人防工程使用费,并将其百分之五十用于人防工程建设。
第二十八条 各级政府部门对于与城市建设相结合的人防建设项目,应给予必要的扶持。
(一)对使用自筹人防经费、人防事业收入经费或集资修建与城市建设相结合的人防工程及地面配套设施,免收城市基础设施配套补助费、商业网点费、占道费、质量监督费、综合治理费。
(二)对建设单位经批准用人防经费安排的人防工程建设项目(不包括非人防工程建设项目和自筹资金安排的结合民用建筑修建的普通地下室),免征建筑税。人防部门收取的工程使用费暂免征营业税;利用人防工程进行生产经营的单位和个人,如纳税确有困难,可按现行税收管理体

制报经批准,给予适当减免所得税照顾。
(三)对新建、改造地下工程项目及内部装修和购置设备所需经费,当地银行可根据资金力量给予贷款支持。
(四)各部门对在城市修建地下设施的选点、施工、出入口位置和地面配套工程等,应积极提供方便条件。
(五)对利用地下工程设施开办工厂和第三产业的单位、个人,工商管理部门应按照规定优先核发营业执照,有关部门应积极提供货源。
(六)与城市建设相结合的人防工程,除开办旅馆、商场、工厂的照明用电按照明电价收费外,其他用电按非工业或工业电价收费。

第七章 组织实施
第二十九条 各级政府必须加强对人防建设与城市建设相结合工作的领导,应有领导同志分管这项工作,及时组织有关部门研究协调需解决的问题。
第三十条 各级人防部门和城建部门,是人防建设与城市建设相结合工作的主管部门,应把这项工作列入重要议事日程,切实抓好。
第三十一条 城市计划、城建、规划和人防部门,应在政府的统一领导下,明确分工,各负其责,密切配合,通力协作,建立必要的协作制度,及时解决工作中的问题。计划部门在审批基本建设计划时,应按规定明确地下建设项目、建筑面积,安排投资;规划部门应参与人防建设规划

的制定、管理和实施,综合协调人防建设规划与其他专业规划的关系;人防部门应根据人防建设与城市建设相结合规划,提出年度建设计划,并会同城建部门对建设项目的设计、施工、验收、使用、管理进行组织、审查,对所有人防工程建设项目行使质量监督权;结合民用建筑修建防空地

下室由城建部门负责建设管理工作,人防部门积极协助。城建部门如没有力量管理这项工作,可暂由人防部门负责管理。

第八章 附 则
第三十二条 各人防重点城市可根据本办法,结合当地情况,制订实施细则。
第三十三条 本办法由济南军区和山东、河南省人民防空委员会负责解释。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。



1989年8月14日