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律师责任界限在哪里？

作者：赵宏瑞 徐海凌


前不久，北京一家律师事务所因为给一个企业提供法律意见而被法院判罚800万元，这一天价的赔偿额对律师的企业顾问业务又一次敲响了警钟。在诉讼过程中，企业作为原告怒气冲天，100万元的咨询费打了水漂，结果还是损失了一个亿；律师也大倒苦水，认为自己没有过错，尽到了注意义务，不该承担这么大的法律责任。这里就涉及到了一个律师责任界限问题：律师对哪些事项负有赔偿责任，对哪些事项免责？

企业风险的一种是来自企业领导层的决策，而企业的决策过程往往是“客观事实基础”与“领导艺术”的综合体现。律师法律风险预测和顾问提供的只是管理者决策基础的一部分客观事实。律师法律服务的目的是为企业决策层提供及时、合法、科学、准确的法律依据，而律师法律意见的合理应用则属于企业领导层的权力范围。所以，即使企业经营风险与法律咨询事项有关，企业也应该“反躬自思”：是不是自己的决策出了错？企业发生了实际损失时，企业经营者应当首先甄别责任，及时分清是律师的顾问责任，还是具体执行层的执行责任或者企业决策层的决策责任，在分清责任的基础上再依法追究。

根据有关法律的规定，律师执业必须恪守职业纪律和职业道德，因律师过错给当事人造成的损失应当承当相应的赔偿责任。专家将律师具体的违法行为表现为八个方面：⑴超越委托代理权限。比如在没有取得当事人授权的情况下自作主张接受了对方的和解协议。 ⑵遗失、损坏重要证据。这是非常明显的失职行为，但很多中小型律师事务所因为档案管理不善，经常出现这样的失误。要知道，“打官司就是打证据”，所以，证据的遗失就预告了官司的失败。⑶应当收集证据而没有收集。这一事物的责任和上一条同样重大，但在判断方面要法官作更多的平衡。⑷因主观过错超过诉讼期限。一过诉讼时效，起诉就失去了意义，律师犯这样的失误是难逃其责的。⑸（不是因为专业水平）不能正确主张权利或出具正确的法律意见书。如因为重大过失没有对应该考虑的法律事项进行合理的分析，也没有提出适当的法律警示，致使企业损失惨重。⑹无故拖延或不依法履行职责。⑺泄露委托人的秘密或者隐私。⑻其他应承担赔偿责任的行为。

从以上的罗列可以发现，律师的绝大部分失职行为都是很容易发现和判断的，只有第五条会产生争议。而前不久北京的巨额律师赔偿案涉及大的恰恰是这方面的争议，所以双方各执己见，互不相让。在这个时候，法官的意见就非常重要，他必须客观地评价律师的法律顾问活动，判断律师不能出具正确的法律意见是因为业务水平还是主观失误，最后再决定在该案中律师责任的具体界限。



贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令





第2号





《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》已经2010年1月11日市人民政府常务会议通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。









市长





二○一○年一月十五日





贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定



第一条 为规范依法决策，推进依法行政，加快法治政府建设，根据有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 市政府重大行政决策的合法性审查适用本规定。

市政府重大行政决策事项的范围，按照《贵阳市重大行政决策听证规定（试行）》中的相关规定进行界定。

市政府重大行政决策属于规范性文件范畴的，适用规范性文件制定的有关规定。

第三条 市政府法制部门负责市政府重大行政决策的合法性审查工作；市政府办公厅、重大行政决策的承办单位（以下简称“决策承办单位”）及合法性审查工作中涉及的相关单位和个人，应当配合做好相关工作。

第四条 决策承办单位对决策事项进行前期调研、论证，应当通知本单位的法制机构参加；为提高工作效率，市政府法制部门也可以参加该决策事项的前期调研、论证工作。

第五条 决策承办单位向市政府报送重大行政决策备选方案，应当一并提交下列材料：

（一）决策备选方案和决策备选方案说明（包括基本情况介绍、必要性、可行性，决策的成本效益风险分析）；

（二）有关法律、法规、规章、规范性文件和政策依据,若借鉴外地做法的还需提交其相关资料；

（三）相关统计数据、调查分析和评估报告；

（四）征求意见及其综合材料；

（五）应当进行专家咨询论证、听证的，需提交咨询论证、听证材料；

（六）决策承办单位法制机构出具的法律意见书；

（七）进行合法性审查所需要的其他资料。

决策承办单位对所提交材料的真实性、可靠性负责。

第六条 市政府办公厅在将重大行政决策提请市政府有关会议审议之前，应当将该决策备选方案和相关资料送市政府法制部门进行合法性审查。

第七条 市政府法制部门主要从以下方面对重大行政决策的合法性进行审查：

（一）决策权限是否合法；

（二）决策程序是否合法；

（三）决策内容是否合法。

第八条 市政府法制部门对重大行政决策进行合法性审查，可以根据实际需要采取下列方式：

（一）书面审查；

（二）到有关单位进行调查研究，必要时可以外出考察；

（三）通过召开座谈会、论证会、听证会、协调会、发书面征求意见函、在市政府网站公开征求意见稿等形式广泛听取社会各方面的意见；

（四）组织有关专家进行法律咨询或者论证，听取有关专家的意见和建议。

开展前款第（二）、（三）、（四）项规定工作的时间，不计算在第九条规定的审查时限内。

第九条 市政府法制部门应当自受理决策备选方案及相关资料之日起15个工作日内，完成对重大行政决策的合法性审查，并提出书面审查意见报市政府；情况复杂的，经领导批准，可延长10个工作日；市政府有特殊要求的，应当按要求的时限完成。

第十条 市政府法制部门认为决策备选方案仍需补充材料或者需要修改完善的，可提请市政府或者直接要求决策承办单位办理，决策承办单位应当在指定的期限内完成。

补充材料和修改完善的期间不计算在合法性审查期限内。

决策承办单位对市政府法制部门提出补充材料或者修改完善意见有异议的，应当提出书面意见，充分说明理由并提交依据。

第十一条 市政府法制部门向市政府报送的重大行政决策合法性审查意见，应当明确提出合法或者违法、部分合法或者违法、相关意见和建议及其理由、依据；对与决策承办单位不一致的意见，应当在合法性审查意见中予以说明。

市政府法制部门出具的审查意见，只供政府内部使用，有关单位或者个人不得向外泄露。

第十二条 市政府法制部门出具的合法性审查意见是市政府决策的重要依据。重大行政决策未经合法性审查或者经审查不合法的，不予提请市政府有关集体会议审议，市政府对该重大行政决策不予作出决定。

第十三条 市政府有关集体会议研究决定重大行政决策时，市政府法制部门负责人应当出席会议，并就相关重大行政决策进行合法性审查的情况作说明。

第十四条 市政府重大行政决策合法性审查所需工作经费，由市政府法制部门提出专项预算，市财政安排解决。

第十五条 市政府各部门（含直属机构、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织），应当建立健全本单位的重大行政决策合法性审查制度，并报市政府备案。

第十六条 各区、县（市）人民政府可以结合本地实际，制定本地区的重大行政决策合法性审查制度，并报市政府备案；也可以参照本规定对重大行政决策进行合法性审查。

第十七条 对应当进行合法性审查、经集体讨论决定的重大行政决策，未经合法性审查或者经审查不合法、未经集体讨论作出决策的，依照国务院《行政机关公务员处分条例》的相关规定予以处理。

第十八条 本规定自2010年4月1日起施行。







关于《贵阳市人民政府重大行政决策

合法性审查规定》的说明



一、制定的必要性。

对行政决策进行合法性审查是依法决策和依法行政的重要环节。党的十六大提出：各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序……防止决策的随意性；党的十七大对建立健全重大行政决策制度作出了全面部署；国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》对重大行政决策的合法性审查提出了明确要求。依据上述规定，规范本市重大行政决策合法性审查程序势在必行，其理由主要有：一是依法决策是依法治市的要求。依法治市方略的实施在本市虽取得了成效，但实践中“人治”思想依然在一定程度上影响了一些领导的决策。温家宝总理强调：“改革和完善政府决策机制，各级政府都要把科学决策、依法决策、民主决策作为政府决策的基本准则。”通过对决策进行合法性审查，确保依法决策，防止决策失误，根除“人治”，实现“法治”。二是政府重大决策是社会和民众关注的焦点、热点，也是经济社会能否快速持续健康发展，民众利益能否得以保障和实现的重要因素。实践中因随意决策导致决策失误，使社会、民众利益遭受重大损失的事例时有发生，教训深刻，老百姓不满，影响经济社会持续快速健康发展，民众利益不能得到保障和实现，进一步完善重大行政决策合法性审查程序，杜绝或减少决策失误，对于提高政府的决策和执政能力，具有十分重要的意义。三是坚持依法决策是建设法治政府的基础和关键。建设法治政府，推进依法行政，责任在各级执法部门，关键在领导班子，根本在落实，这就要求决策合法化、科学化、程序化，从源头上规范领导班子依法决策，确保依法行政。四是解决好本市重大行政决策合法性审查中存在的问题。本市市、区（县、市）两级政府及其工作部门行政决策合法审查的相关工作总的情况是好的，但也存在一些问题。如：决策合法性审查的制度、程序不够健全；有的没有建立行政决策合法性审查制度，有的有制度但较零散或规定过于原则，操作性不强；制度执行不到位，走形式、走过场等。这些问题的存在一定程度上影响了依法决策。

为贯彻落实好党中央、国务院的要求，进一步规范本市重大行政决策合法性审查程序，需对国务院《决定》关于重大行政决策合法性审查的相关规定进行细化、明确，解决好本市重大行政决策中存在的上述问题，确保依法决策，推进依法行政和建设法治政府进程，全面落实科学发展观，促进生态文明城市建设，结合本市实际，制定《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》（以下简称《规定》），十分必要。

二、制定的依据及过程。

（一）制定的依据。

1.国务院《规章制定程序条例》；

2.国务院《行政机关公务员处分条例》；

3.党的十六大、十七大报告；

4.国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》。

（二）制定过程。

为规范本市重大行政决策合法性审查程序，按照市政府的要求，针对本市重大行政决策合法性审查程序中存在的问题，2009年9月，市政府法制办在总结本市重大行政决策合法性审查程序实践的基础上，借鉴外地经验，起草了《规定（征求意见稿）》，通过政府网站公布征求意见稿等形式广泛征求意见，充分论证，反复修改，数易其稿，形成草案，已经2010年1月11日市人民政府常务会议通过。

三、需要说明的几个问题。

（一）关于《规定》适用范围和重大行政决策事项范围的界定。

由于本市市、区（县、市）两级政府及其工作部门进行重大行政决策合法性审查的具体程序、操作方式不尽相同，不宜将全市各级各部门重大行政决策合法性审查的程序在同一部规章中规定；同时，本市2005年颁布施行的《贵阳市重大行政决策听证规定（试行）》对重大行政决策的范围作了具体规定，不宜重复规定；再一方面，由于有的重大行政决策属于规范性文件的范畴，而规范性文件制定程序省、市已有专门规定。基于上述情况，《规定》第二条对其调整范围、大行政决策事项范围的界定、重大行政决策属规范性文件的适用等进行了规定，《规定》第十五条、第十六条还对市政府各部门和各区、县（市）人民政府建立健全本单位、本地区重大行政决策合法性审查制度的要求进行了规定。

（二）关于重大行政决策合法性审查程序中涉及的责任主体。

由于市政府重大行政决策由相关承办单位起草形成送审稿，按程序报市政府办公厅提请市政府的有关集体会议审定，在提请审定之前进行合法性审查的责任主体是市政府法制部门，且各相关部门及合法性审查中所涉及的单位和个人，须协调配合才能确保工作任务完成。为此，《规定》第三条明确了重大行政决策合法性审查涉及部门及个人的职责和相互配合的要求。

（三）关于承办单位报送重大行政决策送审稿及相关材料要求。

由于行政决策是主观见之于客观的活动，对上会之前的重大行政决策方案进行合法性审查，首先必须对承办单位草拟重大行政决策方案的目的、依据、前期调研、论证等情况进行全面了解，掌握第一手材料，从实际出发，才能提出合法、符合实际的审查意见。为提高工作效率，减少决策成本，《规定》第四条、第五条、第六条对重大行政决策方案送法制部门进行合法性审查各个环节的工作进行了规定：一是要求法制部门在决策承办单位进行前期调研、论证、起草时要提前介入，以全面了解掌握各方面情况；二是对决策承办单位向市政府办公厅、市政府办公厅向市政府法制部门报送重大行政决策备选方案时应当一并报送的相关材料作了具体要求。

(四) 关于法制部门对重大行政决策合法性审查的程序。

为使市政府法制部门依法、及时、规范地对送审的重大行政决策备选方案提出审查意见，确保决策的合法性、科学性、民主性，《规定》第七条至第十一条对重大行政决策合法性审查的内容、方式、时限、出具审查意见具体要求等审查程序中每一个环节的工作进行了明确。

（五）关于审查结果运用和审查工作经费。

行政决策的过程，既是政府选择最优行政方案实现行政目的过程，也是根据相关法律、法规、规章和政策的要求依法行政的过程。运用法律、法规、规章和政策对行政决策的制定进行有效监控，是实现行政决策民主化、科学化、法制化不可缺少的保障。可见，法制部门的审查意见是政府决策的重要依据。为此，《规定》第十二条对政府法制部门重大行政决策方案审查结果的运用作出了规定。

重大行政决策前期调研、论证等各个环节的工作需要有经费作为保障，才能推进工作正常开展。为解决好工作中经费不足的实际困难，《规定》第十四条规定：“市政府重大行政决策合法性审查所需工作经费，由市政府法制部门提出专项预算，市财政安排解决。”

（六）关于责任追究。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一，提高决策的责任性和效率，约束政府决策者慎重决策。根据国务院《行政机关公务员处分条例》、《关于加强市县政府依法行政的决定》等法规和政策的相关规定，《规定》第十七条规定了相应的责任追究方式。











主题词：行政事务 法制 规定

抄送：国务院法制办公室。

省人大常委会办公厅，省政府办公厅，省政府法制办公室。

市委办公厅，市人大常委会办公厅，市政协办公厅。

各区、县(市)人民政府，市政府各工作部门。

市中级人民法院，市人民检察院。

市各新闻单位，市各人民团体。

贵阳市人民政府办公厅 2010年1月25日印发