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青海省人大常委会


海南藏族自治州土地管理条例
青海省人大常委会


（1994年3月30日青海省海南藏族自治州第九届人民代表大会第六次会议通过 1994年7月30日青海省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准 1994年11月1日起施行）


第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，结合我州实际，制定本条例。
第二条 各级人民政府必须珍惜和合理利用每寸土地，加强土地管理，切实保护耕地。
第三条 本州境内的国有土地和集体所有的土地依法实行有偿使用制度。
国有土地的使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。
第四条 州、县人民政府土地管理部门，负责本行政区域内的土地和城乡地政的统一管理工作。
乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内的土地管理工作。
国有农、林、牧、渔场负责本单位的土地管理工作，其业务受所在县的土地管理部门领导。
第五条 本州境内的土地除下列土地属于集体所有的以外，均属于国家所有：
（一）法律规定属于集体所有的农村土地和林地、草场、水域、荒山、荒地；
（二）村民的宅基地、自留地、自留山和承包经营的土地；
（三）乡（镇）村企事业用地。
第六条 土地权属不明确的，由县级以上人民政府确认其所有权和使用权。
未划拨使用的国有土地由县土地管理部门登记造册，负责管理。
第七条 因买卖、转让房屋及其它地上附着物而涉及土地所有权、使用权变更的，或以宅基地为条件联合建房的，应事先办理土地权属变更和换证手续。
第八条 自治州鼓励各类经济组织和个人，按照土地利用总体规划开发荒山、荒地、水域和闲散地、废弃地等土地资源。
禁止在河道泄洪区和水库保护区等水利工程保护用地内开荒；禁止开垦、破坏草原和林地。
第九条 开发宜农土地应向土地管理部门提出申请，提交土地开发规划图以及资金来源、经济效益等资料，经审查并报县级以上人民政府批准后实施。所开发的土地由县人民政府核发证书，确认使用权。
开发宜农土地30公顷以下的，报县人民政府批准；30以上～60公顷以下的，报州人民政府批准；60公顷以上的，报省人民政府批准。
第十条 任何单位和个人用地，必须符合土地利用总体规划。
非农业建设必须节约用地，充分利用原有的宅基地和空闲地。除国家重点建设项目和城镇规划范围内的建设项目外，不得占用基本农田。
第十一条 国家建设用地，乡（镇）村公共事业建设用地、公益事业建设用地，乡（镇）村企业使用土地，按国家和省有关规定执行。
第十二条 农牧民建房需要占用耕地的，由县人民政府批准；占用非耕地的，由乡（镇）人民政府批准。每户宅基地面积标准：占用耕地不得超过270平方米；占用非耕地不得超过400平方米；牧民建房不得超过530平方米。
城镇居民建房使用集体土地的，应由镇人民政府会同县土地和城建部门审查，报县人民政府批准。每户面积不得超过200平方米。
第十三条 农牧民、城镇居民超计划生育的，或原有宅基地能解决子女另立门户的，不批准建房用地。
第十四条 农牧民和城镇居民发展个体私营经济，在城镇街道和公路两旁占用土地建房的，由乡（镇）人民政府会同城建、交通部门审查，县土地管理部门审批，核发临时土地使用证。
第十五条 承包集体耕地荒芜一年的，由乡（镇）人民政府或村民委员会向承包者按该地年产值收取土地荒芜费；荒芜二年的，收回耕地，并按该地年产值加一倍收取土地荒芜费。
第十六条 使用集体所有的土地，有下列情形之一的，收回土地使用权，注销土地使用证：
（一）转为非农业户口后，其原承包的耕地、自留地、自留山；
（二）弃耕撂荒或擅自改变承包合同规定用途的土地；
（三）自批准之日起二年未使用的宅基地；
（四）不按照乡（镇）村建设规划任意建房或使用的土地。
第十七条 未经批准，不得在承包经营的土地和自留地、自留山以及园地、林地上建房、打墙、烧制砖瓦石灰、采矿、建坟。
第十八条 对违反土地管理法律、法规，有下列行为之一的，按以下规定处理：
（一）买卖或以其它形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收新建的建筑物及其它设施，并对双方处以非法所得50％以下的罚款；对单位主管人员给予行政处分；
（二）无权批准、越权批准或化整为零批准土地的，批准文件无效，对单位主管人员给予行政处分；
（三）未经批准或骗取批准占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收新建的建筑物及其它设施，并处以每平方米5～10元的罚款，对主管人员给予行政处分；
（四）临时用地逾期不还的责令限期归还，并处以每月每平方米3元的罚款，直至交出土地为止；
（五）未经批准在承包地和自留地以及园地、林地上建房、打墙、烧制砖瓦石灰、开矿、建坟的，责令限期拆除、复耕或恢复原貌，并处以每平方米2元的罚款。
本条规定的行政处罚由州、县土地管理部门决定，其中对农牧民的行政处罚由乡（镇）人民政府决定；对有关责任人员的行政处分，由州、县土地管理部门提出意见，按干部管理权限规定报批。
第十九条 在征用和使用土地过程中，当事人一方不执行征地、用地协议和土地管理部门的裁决，致使对方遭受经济损失的，除赔偿损失外，处以每平方米5元的罚款。
第二十条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定之日起30日内向人民法院起诉；期满不起诉又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十一条 本条例自1994年11月1日起施行。



1994年7月30日
行政非诉执行是指行政机关对行政管理相对人作出具体行政行为后，相对人在法定的期限内既不起诉也不履行具体行政行为所确定的义务时，行政机关申请人民法院依照法定程序依法强制执行。我国现行的行政执行是以人民法院强制执行为原则、以行政机关依法执行为例外的行政强制执行模式。而行政非诉执行案件作为人民法院支持和监督行政机关依法行政的一种重要手段，在市场经济日趋完善的今天，发挥了越来越重要的作用。
为进一步加强和完善行政非诉执行工作，更好的支持行政机关依法行政，切实保护行政相对人的合法权益，支持和监督行政机关依法行政，逐步提高人民法院对行政机关的司法监督能力，全面分析行政非诉执行工作的开展情况，现对孟村法院行政非诉执行工作开展的情况进行调查和分析如下：
一、机构建设及人员组成情况
孟村法院行政非诉执行工作在2008年7月份之前一直由执行局负责执行，2008年7月份搬入新办公楼后，经法院党组研究决定，将行政非诉执行工作交由法警大队执行。现法警大队有干警8名，其中正式干警2名。其余6名同志为大学生村官，借调到法院工作。法警大队的8名同志中研究生学历1名、本科学历1名、大专学历6名。平均年龄34.7岁。
二、行政非诉执行案件的具体类型、数量及所占比例
孟村法院自2008年12月20日至2011年12月20日共计受理行政非诉执行案件481件，其中涉及土地行政非诉执行案件28件，占所有的行政非诉执行案件的5.8%、涉及水利征收河道费行政非诉执行案件11件，占所有的行政非诉执行案件的2.2%、涉及人事劳动和社会保障局行政处罚非诉执行案件4件，占所有的行政非诉执行案件的0.8%、涉及安全生产监察行政非诉执行案件3件，占所有的行政非诉执行案件的0.6%、涉及司法拆迁行政非诉执行案件5件，占所有的行政非诉执行案件的1%、涉及各乡镇收取耕地占用费行政非诉执行案件76件，占所有的行政非诉执行案件的15.8%、涉及水利征收河道费行政非诉执行案件354件，占所有的行政非诉执行案件的73.5%。
三、行政非诉执行案件面临的主要问题和困难
共性特点：行政机关作出的具体行政行为依法申请人民法院强制执行后，经人民法院依法组成合议庭对该案的合法性进行实质审查，如发现行政机关在作出具体行政行为时，存在认定事实不够清楚，适用法律法规不够准确，以及违反法定程序等问题的执行案件进行分析研究，探讨其存在的问题，找出其原因，旨在吸取经验，提高行政非诉执行案件的执行质量和执行效率，提高行政和司法资源的利用率。可以发现主要存在以下几方面的问题：
1.据以作出行政处理或处罚的证据不足，即行政处理或处罚缺乏相对人违法事实的必要证据。任何行政处罚都必须具有行政相对人违反法律、法规的基本事实，必须以法律、法规等规范性文件为根据，行政相对人的违法行为必须具有社会危害性。2.行政处罚违反法定程序。有的行政机关在作出处罚决定时，没有遵守法律、法规的明确规定的执法程序。既不表明身份，也不告知行政相对人作出行政处罚或处理决定的事实、理由及依据以及行政相对人应享有的权利；致使行政相对人的合法权益得不到最大限度的保护。3.行政处罚显失公平。行政机关在作出具体行政行为时，虽然可在法律、法规规定的范围内自由裁量，但不可以滥用职权。4.行政执法文书及文书送达方式不规范。有的行政机关没有制作规定格式的送达回执，文书送达时只要行政相对人在所送达的文书附卷的部分文书上签字即可，这样做显然过于随意；不愿意直接送达，采取邮寄的送达方式，结果由于各种原因未收到该行政执法文书，致使该行政处罚或处理决定无法生效，在申请法院强制执行过程中双方抵触情绪很大，执行难度更大。5.有的行政机关在申请法院强制执行时，仅仅提供了行政处罚决定书，对于认定有无违法事实及违法事实的严重程度的各种证据，却很少提供，甚至根本没有，有的甚至连案卷都没有。给法院审查行政非诉执行案件带来了许多麻烦和负担，造成部分案件无法执行，降低了案件的整体的执行质量和效率。6. 法院案多人少矛盾突出。负责非诉行政执行案件的法警大队只有两名正式干警，其中一名干警还没有审判资格，其他六名干警均为招聘的司法警察（大学生村官）力量相对薄弱。再加上这几年非诉行政执行案件的大幅攀升，法院执行力量有限，案件的未结率也持续走高，形成执行形势严峻，执行工作非常被动的局面。
各类型案件的面临的主要问题和困难
（1）涉及土地行政处罚执行案件
近年来，随着社会和经济建设的快速发展，用地需求也急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐，土地资源的国家所有与地方政府分级管理体制所带来的整体利益和局部利益、长远利益与当前利益的博弈不断加大，随着土地供应计划指标的趋紧，当前和今后很长一段时间，将是土地供需矛盾的凸显期，如何妥善处理土地保护和开发利用之间的关系，遏制土地违法行为，成为当前法院土地行政处罚非诉执行工作中亟待解决的难题。主要存在以下问题
1、当初国土部门处罚时均是依个人名义进行的处罚，仅有个别的案件是处罚的公司，所处罚的个人又都是我县重点企业的法定代表人和负责人，他们所经营的企业也是我县的挂牌保护企业和利税大户，如果强制执行极有可能会影响企业的发展和我县的税收。造成不稳定的因素。2、个别的案件由于涉及历史原因和当初界属不清，权属不明存在争议，我院立案执行后，当事人或案外人即提出执行异议和行政诉讼需要经过法定程序后，方可执行。3、拖欠银行巨额贷款，在当初办理贷款时，银行需要借款方提供担保和抵押，土地和地上附着物均已在银行办理了抵押手续，后由于企业经营不善等原因，无法按时归还银行贷款，被银行将抵押和担保的土地和地上附着物收回抵债或者通过法律程序依法予以拍卖，造成案件无法执行。还有的就是因为拖欠个人借款无力偿还，就用土地抵偿借款，并且办理了公证手续，而当初的出借钱款一方已经在抵债来的土地上修建了房屋等附着物。造成法院无法执行。4、涉及土地行政非诉执行案件的当事人因拖欠巨额债务外出躲债，下落不明。虽然将土地收回，但是罚金无法执行。从执行内容上看，执行难度较大。土地行政处罚的内容多为恢复土地原状、没收违法建筑物和其他设施、责令退还土地、恢复耕种、缴纳罚金等，虽具有强制执行内容，但客观上很难强制执行。同时，用司法强制执行的方法来解决诸如拆除违法建筑、恢复耕种、责令停产等问题，也容易激化矛盾，削弱法院居中裁判的地位，执行的社会效果并不理想。5、土地行政主管部门怠于行使职责，致使许多案件无法执行。法律、法规规定土地执法部门对违章建筑在违法过程中应当采取强制措施制止违法行为，但土地行政主管部门怠于行使职责或不完全履行职责，导致违法行为成就，在群众举报或者上级部门督办下，不得不对违法行为人作出行政处罚，然后向法院申请执行，将矛盾一推了之。此外，行政处罚内容具有不确定性，如超过审批面积建设的行政处罚只写明拆除面积的平方数，而没有写明被拆建筑物的具体部位；拆除建筑物违法部分影响合法财产的安全等。 6、土地行政主管部门对申请法院强制执行有认识上的误区。他们往往认为，根据法律的有关规定，除了应当由土地行政主管部门依法强制执行的具体行政行为外，依据《行政诉讼法》的规定申请法院强制执行的，法院都应当执行。他们认为法院执行力度大，方法多，成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力，因此，当行政处罚生效后，申请期限一到就立即向法院申请强制执行。由于前期监管不到位，违法行为未能在萌芽状态得到处置，直到大量违法行为发生或已产生严重后果后才予以处罚，而此时案件往往已经成了“老大难”的“骨头案”，法院执行起来比较困难。7、土地行政主管部门原来颁证程序不规范、不严谨，造成所颁发证件上的面积发生重叠或一地多证，法院短期内无法执行。
（2）涉及水利部门的征收河道费行政非诉执行案件
1、当初水利部门处罚时是处罚的公司，所处罚的企业又都是我县重点企业的法定代表人和负责人，他们所经营的企业也是我县的挂牌保护企业和利税大户，如果强制执行极有可能会影响企业的发展和我县的税收。造成不稳定的因素。2、个别的案件由于涉及历史原因和权属不明存在争议，立案执行后，当事人或案外人即提出执行异议和行政诉讼需要经过法定程序后，方可执行。3、处罚的公司大部分是私营企业，公司账户上多数无存款、对财产进行执行，由于当初开办企业时大部分企业都在银行借有巨额贷款，在办理贷款时，银行需要借款方提供担保和抵押，土地及设备均已在银行办理了抵押手续，无法执行。4、认识不到位，部分企业认为这是水利部门的乱收费、乱执法，有抵触情绪
（3）涉及安全生产监督部门申请执行的行政处罚执行案件
1、认识不到位，部分企业认为这是安全生产监督部门的乱收费、乱执法，有抵触情绪。2、处罚决定书上带有拆除和责令停产等执行内容，如果强制执行可能影响到企业的正常生产经营，继而引发不稳定因素。
（4）涉及人事劳动和社会保障部门申请执行的行政处罚执行案件
这类案件主要是经过人事劳动和社会保障部门处理的拖欠工人工资和不签订劳动合同被处罚的两大类。难以执行的问题主要体现在1、企业资金周转困难或投资一时无法到位，而工人由要靠这部分钱养家糊口，即使强制执行效果也不理想。2、认识不到位、有抵触情绪。工人到企业工作，本身企业经营者就不愿意与之签订劳动合同，而工人对这方面知之甚少，被处罚后往往认为工人又不是请来的，是自己来的，签订不签订劳动合同是工人的事。
（5）涉及各乡镇财政所申请执行的征收耕地占用费行政非诉执行案件
1、被处罚的个人或企业认为自己当初占用耕地时已向村委会缴纳了占用费，再让缴纳有抵触情绪。再加上原来村委会管理混乱，账目不清、不明，造成执行难。2、占用的耕地多为以租代征，被处罚的个人或企业认为应向实际受益人收取。
（6）涉及司法拆迁的行政非诉执行案件
1、 拆迁面积普遍较大、规划要求不严、案件争议焦点集中、当事人寻求法律途径救济的少、强制拆除比例高。建房只要不与重点工程和城镇总体规划相冲突，就能获得许可，并且占地面积大，也没有层数和高度限制；审批手续简便。一般只要报土地行政管理机关审批就行了，审批手续简化的多；监督机制不完善。无相互监督机制。另外，土地管理部门也监管不严，只要不是完全没有经过审批或在特殊地理位置上，一般不会对违法建房行为进行处罚。另外当事人争议的焦点也并不是土地征收的合法性，而是拆迁安置的补偿数额，即使对土地征收的合法性提出异议，也不过是增加补偿的谈判筹码。人们也清醒的看到，在现行征地拆迁法律法规的前提下，被征土地上的房屋将被拆除已是不可能逆转的事实，能使自己利益达到最大化，才是其最有用、最实惠的目的。我国法律虽然规定了当事人有权提起行政复议或行政诉讼，并且《土地管理法实施条例》也规定了对补偿标准有争议的，由批准征用土地的人民政府裁决。可是，征地拆迁中，即使被拆迁人对征地拆迁的合法性存在很大异议，也很少通过行政复议或行政诉讼维权。首先是不懂救济途径。裁决如何申请、裁决的时间、裁决的部门、裁决的操作在法律、法规中没有明确规定。同时，行政复议和行政诉讼程序复查，普及率低，不懂这些救济途径也就不足为奇；其次是不信救济途径。普遍认为地是政府在征，钱是政府在给，根本不相信通过法律途径能够得到公正对待；再次也不想通过法律途径。通过法律途径不仅要相应费用，还要花费很大精力，而且也不见得能够取得满意的效果。相反，如采取过激方式，甚至进行暴力对抗，不仅能维护合法权益，还能够实现超实际价值的补偿目的，也就根本不愿寻求法律的救济。
司法实践中，几乎没有裁定不准予强制执行的。进入执行程序的，基本上是要动用强制手段，极少出现行政机关撤回执行申请或者签订补偿协议后由被拆迁人自行拆除房屋的情况。造成这种态势，其中不泛被拆迁人的要求过高，甚至故意刁难，当然还有不容忽视的以下原因：一是司法拆迁的顺利与否，关乎城市建设进程、招商引资成败、经济发展大局，因此申请人会通过各种方式促使法院尽快强拆；二是用地单位求的紧。缩短建设周期会给用地单位带来不菲经济效益，所以，他们指派专人坐阵法院实行软磨，甚至还承诺负担执行中的所有费用来劝说法院强拆；三是法院难有协调余地。被拆迁人不降低要求，法院无法协调结案，强拆也就无法避免。 2、容易引发申诉、上访。房屋是人们最值钱的财产，无论好坏都是人格整体的一部分，多少金钱都不足以弥补内心巨大的失落感。并且，征地拆迁一般是所处的地理位置蕴含着较大的经济效益，利益矛盾突出。极易引发当事人上访、闹事等暴力事件，不仅给法院执行工作带来很大困难，还影响社会稳定。3、执法主体混杂、材料手续不全、事实认定不清、程序纰漏突出、工作态度粗暴。4、强制执行难度大。由于房屋在家庭中的地位特殊，被拆迁人不会轻易同意拆除，特别是多个被拆迁人联合在一起给执行更会带来很大困难；不是矛盾激化的骨头案不会申请法院执行，而且个别被拆迁人为达到漫天要价之目的，暴力对抗法院强制执行，甚至以自杀、自残的方式要挟，人为造成执行难；案件执行成本高，需要多个部门参与协调，也给执行增添难度。
（7）涉及征收社会抚养费的行政非诉执行案件
1、少数计生执法人员业务素质不高，对新《计生法》和相关条例在认识方面还存在一定差距。素质亟待提升，有的案件由于适用法律不当或没有严格按照行政程序交代诉权，使相对人合法权益不能得到及时保障，而且个别申请执行案件也无法进入执行程序。2、部分被执行人在法院受理案件后，外出躲避执行且下落不明，或家中无可供执行的财产，故案件只能中止执行，计划生育行政非诉案件执行难问题依然不同程度存在。3、部分被执行人由于履行能力有限，按照有关规定，当事人在首付执行款40%后，对下余部分可采取分期付款的方式执行，这在一定程度上拖延了社会抚养费征收的实际到位时间。4、有些计生部门对被征收户的基本事实方面查询不清，调查取证过于草率、简单，或是对于做出征收决定的相对人未能及时提出执行申请，使执行申请超过法律规定的申请期限。5、法院与计划生育管理部门经常性沟通不够。计生非诉执行案件一般在基层，上级法院对基层法院业务指导须加强，同时基层法院目前还普遍存在着执行力量不足的问题。
　 三、工作设想及建议
破解非诉行政执行案件“执行难”，一定要在党委的统一领导下，按照“堵住当前，清理过去，着眼将来”的要求，各行政主管部门和人民法院应各司其职，通力协作，加强源头治理、强化行政强制执行力度，才有可能在现行的法律框架下有所作为，取得法律效果和社会效果的有机统一。 首先加强源头治理。行政违法案件，其违法行为都有一个从开始到结束的较长过程，违法行为发生的所在地的村、乡镇对违法行为具有掌握第一手违法信息的优势。如果在违法行为刚发生时，基层干部能及时制止并进行教育，就能防止“生米煮成熟饭”的现象，不但能降低以后的行政执法成本，也能大量降低进入司法执行程序的案件来源。所以，要充分发挥村、乡镇的基层优势，加强对行政违法案件的前期预防和治理工作，切实做到“发现得了、发现得早、处理得好”，尽可能将行政违法行为处置在违法行为的初始阶段。 其次，强化行政强制执行。《中华人民共和国行政诉讼》、《中华人民共和国行政处罚法》实际上已经赋予了各行政主管部门一定的直接执行权，只要依法作出的处罚，若违法者继续违法行为行政主管部门就可以及时作出具体行政行为并在法律法规规定的范围内主动实施强制执行措施。比如，对于违法用地、违法建设案件，国土、建设规划行政主管部门及乡镇、村街道应当立即予以制止，能拆除的当场拆除；一时拆除不了的，拍照取证，登记造册，发放停建通知书，并组织强制拆除。
再者，多部门联合执行。鉴于行政非诉执行案件量大、同类型多的特点，在此类案件的执行工作中，可以由党委、政府适时组织有关国土、规划、公安、计生、水利、安全监督管理等部门及人民法院联合开展专项集中执行活动。通过集中执行，攻克一批具有典型意义的难案，起到执行一件教育一片的效果，在社会营造有利于行政处罚非诉执行工作开展的良好环境，促使更多的当事人自觉履行。
还有就是能否考虑建立一个事前沟通机制即凡是有违法行为被法院正在执行未结案的企业和个人在银行和其他部门办理相关业务的要有相关部门的证明，如是则不予办理相关事宜。公证机关可否不予办理公证手续。
涉及行政非诉执行案件的当事人因各种原因外出躲避，下落不明的。各级行政机关能否将强制执行内容分离开，即将罚款和行为分开，单独进行处罚。
加大宣传教育工作力度，营造良好法制舆论氛围。各行政机关应充分利用多种形式向群众宣传相关政策，不断增强当事人的法制意识，使其牢固树立科学文明进步的观念，并从思想深处根除一些落后的旧观念和不良思想。提高依法行政和文明执法水平。同时，坚持说服教育在先，强制执行在后原则，促使当事人主动履行义务，达到执行一案，教育一片的效果。
法院在行政非诉执行案件中一定要穷尽一切执行手段做到三个坚决：该查封财产的坚决予以查封，该冻结银行存款的坚决予以冻结，该拘留、罚款的坚决予以拘留、罚款，绝不姑息迁就。对穷尽一切执行手段后确无执行能力的案件，该中止的中止，该终结的终结，不留尾巴和拖后腿，力争所有行政非诉执行案件在法定期限内执结。


孟村回族自治县人民法院：王金城 刘黎明