监狱法第四十七条遭遇的尴尬
宋立军
《中华人民共和国监狱法》第一条：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”该法第四十七条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”
《中华人民共和国宪法》第四十条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”
从法条的对比可以看出，监狱机关对罪犯通信进行检查的规定明显违背宪法精神，与“上位法高于下位法”的原则相抵触，是对宪法最高权威的挑战。
首先，主体不合宪。监狱机关或者监狱警察显然不属于宪法中规定的“公安机关或者检察机关”，是宪法第四十条中的“任何组织或者个人”。这当然有其历史背景，即监狱机关原来隶属于公安部，但是隶属关系一变，就自然缺乏了宪法依据。
其次，理由不合宪。因为监狱在检查罪犯信件时并非总是“因国家安全或者追查刑事犯罪的需要”，更多的是为监管安全的需要。而后者当然属于宪法第四十条中的“任何理由”的范畴。
再次，程序不合宪。监狱法并未对信件检查规定必要的程序，在实践中操作起来随意性较大。
最后，对象不合宪。罪犯尽管触犯了刑法，但是其仍为中华人民共和国的公民，应享有宪法赋予公民的所有权利，不应予以剥夺。
解决这个问题的方案有两个。一是修改监狱法，将这一条取消；二是修改宪法，将检查信件的主体扩大为监狱机关，并增加相应的理由和条件等。对于前者不可取，因为从世界范围看，监狱机关都有对罪犯某些非特殊信件进行检查的权力，这无疑有利于监管和教育罪犯。对于后者，即可以通过全国人民代表大会修宪，或经其常务委员会进行宪法解释。
作者：宋立军
单位：江苏省司法警官高等职业学校法律实务教研室
通联：江苏省镇江市桃花坞一区14号
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独立学院设置与管理办法
教育部
中华人民共和国教育部令
第 26 号
《独立学院设置与管理办法》已于2008年2月4日经教育部部务会议审议通过，现予发布，自2008年4月1日起施行。
教育部部长 周 济
二○○八年二月二十二日
独立学院设置与管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范普通高等学校与社会组织或者个人合作举办独立学院活动，维护受教育者和独立学院的合法权益，促进高等教育事业健康发展，根据高等教育法、民办教育促进法、民办教育促进法实施条例，制定本办法。
第二条 本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。
第三条 独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。
设立独立学院，应当符合国家和地方高等教育发展规划。
第四条 独立学院及其举办者应当遵守法律、法规、规章和国家有关规定，贯彻国家的教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。
第五条 国家保障独立学院及其举办者的合法权益。
独立学院依法享有民办教育促进法、民办教育促进法实施条例规定的各项奖励与扶持政策。
第六条 国务院教育行政部门负责全国独立学院的统筹规划、综合协调和宏观管理。
省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门（以下简称省级教育行政部门）主管本行政区域内的独立学院工作，依法履行下列职责：
（一）独立学院办学许可证的管理；
（二）独立学院招生简章和广告备案的审查；
（三）独立学院相关信息的发布；
（四）独立学院的年度检查；
（五）独立学院的表彰奖励；
（六）独立学院违法违规行为的查处；
（七）法律法规规定的其他职责。
第二章 设 立
第七条 参与举办独立学院的普通高等学校须具有较高的教学水平和管理水平，较好的办学条件，一般应具有博士学位授予权。
第八条 参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格。注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%。
参与举办独立学院的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。
第九条 独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行。
独立学院应当具备法人条件。
第十条 参与举办独立学院的普通高等学校与社会组织或者个人，应当签订合作办学协议。
合作办学协议应当包括办学宗旨、培养目标、出资数额和方式、各方权利义务、合作期限、争议解决办法等内容。
第十一条 普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。
国家的资助、向学生收取的学费和独立学院的借款、接受的捐赠财产，不属于独立学院举办者的出资。
第十二条 独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。
本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。
第十三条 普通高等学校投入办学的无形资产，应当依法作价。无形资产的作价，应当委托具有资产评估资质的评估机构进行评估；无形资产占办学总投入的比例，由合作办学双方按照国家法律、行政法规的有关规定予以约定，并依法办理有关手续。
第十四条 独立学院举办者应当依法按时、足额履行出资义务。独立学院存续期间，举办者不得抽逃办学资金，不得挪用办学经费。
第十五条 符合条件的普通高等学校一般只可以参与举办1所独立学院。
第十六条 设立独立学院，分筹设和正式设立两个阶段。筹设期1至3年，筹设期内不得招生。筹设期满未申请正式设立的，自然终止筹设。
第十七条 设立独立学院由参与举办独立学院的普通高等学校向拟设立的独立学院所在地的省级教育行政部门提出申请，按照普通本科高等学校设置程序，报国务院教育行政部门审批。
第十八条 申请筹设独立学院，须提交下列材料：
（一）筹设申请书。内容包括：举办者、拟设立独立学院的名称、培养目标、办学规模、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等。
（二）合作办学协议。
（三）普通高等学校的基本办学条件，专业设置、学科建设情况，在校学生、专任教师及管理人员状况，本科教学水平评估情况，博士点设置情况。
（四）社会组织或者个人的法人登记证书或者个人身份证明材料。
（五）资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权。其中包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证。
（六）普通高等学校主管部门审核同意的意见。
第十九条 申请筹设独立学院的，审批机关应当按照民办教育促进法规定的期限，作出是否批准的决定。批准的，发给筹设批准书；不批准的，应当说明理由。
第二十条 完成筹设申请正式设立的，应当提交下列材料：
（一）正式设立申请书；
（二）筹设批准书；
（三）筹设情况报告；
（四）独立学院章程，理事会或董事会组成人员名单；
（五）独立学院资产的有效证明文件；
（六）独立学院院长、教师、财会人员的资格证明文件；
（七）省级教育行政部门组织的专家评审意见。
第二十一条 独立学院的章程应当规定下列主要事项：
（一）独立学院的名称、地址；
（二）办学宗旨、规模等；
（三）独立学院资产的数额、来源、性质以及财务制度；
（四）出资人是否要求取得合理回报；
（五）理事会或者董事会的产生方法、人员构成、权限、任期、议事规则等；
（六）法定代表人的产生和罢免程序；
（七）独立学院自行终止的事由；
（八）章程修改程序。
第二十二条 独立学院的名称前冠以参与举办的普通高等学校的名称，不得使用普通高等学校内设院系和学科的名称。
第二十三条 申请正式设立独立学院，审批机关应当按照民办教育促进法规定的期限，作出是否批准的决定。批准的，发给办学许可证；不批准的，应当说明理由。
依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记。
第二十四条 国务院教育行政部门受理申请筹设和正式设立独立学院的时间为每年第三季度。省级教育行政部门应当在每年9月30日前完成审核工作并提出申请。
审批机关审批独立学院，应当组织专家评议。专家评议的时间，不计算在审批期限内。
第三章 组织与活动
第二十五条 独立学院设立理事会或者董事会，作为独立学院的决策机构。理事会或者董事会由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成。理事会或者董事会中，普通高等学校的代表不得少于五分之二。
理事会或者董事会由5人以上组成，设理事长或者董事长1人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。
第二十六条 独立学院的理事会或者董事会每年至少召开2次会议。经三分之一以上组成人员提议，可以召开理事会或者董事会临时会议。
理事会或者董事会会议应由二分之一以上的理事或者董事出席方可举行。
第二十七条 独立学院理事会或者董事会应当对所议事项形成记录，出席会议的理事或者董事和记录员应当在记录上签名。
第二十八条 独立学院理事会或者董事会会议作出决议，须经全体理事或者董事的过半数通过。但是讨论下列重大事项，须经理事会或者董事会三分之二以上组成人员同意方可通过：
（一）聘任、解聘独立学院院长；
（二）修改独立学院章程；
（三）制定发展规划；
（四）审核预算、决算；
（五）决定独立学院的合并、终止；
（六）独立学院章程规定的其他重大事项。
第二十九条 独立学院院长应当具备国家规定的任职条件，年龄不超过70岁，由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐，理事会或者董事会聘任，并报审批机关核准。
独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作。
第三十条 独立学院应当按照办学许可证核定的名称、办学地址和办学范围组织开展教育教学活动。不得设立分支机构。不得出租、出借办学许可证。
第三十一条 独立学院必须根据有关规定，建立健全中国共产党和中国共产主义青年团的基层组织。独立学院党组织应当发挥政治核心作用，独立学院团组织应当发挥团结教育学生的重要作用。
独立学院应当建立教职工代表大会制度，保障教职工参与民主管理和监督。
第三十二条 独立学院的法定代表人为学校安全稳定工作第一责任人。独立学院应当建立健全安全稳定工作机制，建立学校安全保卫工作队伍。落实各项维护安全稳定措施，开展校园及周边治安综合治理，维护校园安全和教学秩序。
参与举办独立学院的普通高等学校应当根据独立学院的实际情况，积极采取措施，做好安全稳定工作。
第三十三条 独立学院应当按照国家核定的招生规模和国家有关规定招收学生，完善学籍管理制度，做好家庭经济困难学生的资助工作。
第三十四条 独立学院应当按照国家有关规定建立学生管理队伍。按不低于1∶200的师生比配备辅导员，每个班级配备1名班主任。
第三十五条 独立学院应当建立健全教学管理机构，加强教学管理队伍建设。改进教学方式方法，不断提高教育质量。
第三十六条 独立学院应当按照国家有关规定完善教师聘用和管理制度，依法落实和保障教师的相关待遇。
第三十七条 独立学院应当根据核定的办学规模充实办学条件，并符合普通本科高等学校基本办学条件指标的各项要求。
第三十八条 独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。
独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位授予资格，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书。
第三十九条 独立学院应当按照国家有关规定建立财务、会计制度和资产管理制度。
独立学院资产中的国有资产的监督、管理，按照国家有关规定执行。独立学院接受的捐赠财产的使用和管理，按照公益事业捐赠法的有关规定执行。
第四十条 独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定，列入独立学院的办学成本。
第四十一条 独立学院收费项目和标准的确定，按照国家有关规定执行，并在招生简章和广告中载明。
第四十二条 独立学院存续期间，所有资产由独立学院依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。
第四十三条 独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。
第四章 管理与监督
第四十四条 教育行政部门应当加强对独立学院教育教学工作、教师培训工作的指导。
参与举办独立学院的普通高等学校，应当按照合作办学协议和国家有关规定，对独立学院的教学和管理工作予以指导，完善独立学院教学水平的监测和评估体系。
第四十五条 独立学院的招生简章和广告的样本，应当及时报省级教育行政部门备案。
未经备案的招生简章和广告，不得发布。
第四十六条 省级教育行政部门应当按照国家有关规定，加强对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行监控。
第四十七条 独立学院资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。
独立学院应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。
第五章 变更与终止
第四十八条 独立学院变更举办者，须由举办者提出，在进行财务清算后，经独立学院理事会或者董事会同意，报审批机关核准。
独立学院变更地址，应当报审批机关核准。
第四十九条 独立学院变更名称，应当报审批机关批准。
第五十条 独立学院有下述情形之一的，应当终止：
（一）根据独立学院章程规定要求终止，并经审批机关批准的；
（二）资不抵债无法继续办学的；
（三）被吊销办学许可证的。
第五十一条 独立学院终止时，在妥善安置在校学生后，按照民办教育促进法的有关规定进行财务清算和财产清偿。
独立学院举办者未履行出资义务或者抽逃、挪用办学资金造成独立学院资不抵债无法继续办学的，除依法承担相应的法律责任外，须提供在校学生的后续教育经费。
第五十二条 独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高等学校托管。对学习期满且成绩合格的学生，发给独立学院的毕业证书；符合学位授予条件的，授予独立学院的学士学位证书。
第五十三条 终止的独立学院，除被依法吊销办学许可证的外，按照国家有关规定收回其办学许可证、印章，注销登记。
第六章 法律责任
第五十四条 审批机关及其工作人员，利用职务上的便利收取他人财物或者获取其他利益，滥用职权、玩忽职守，对不符合本办法规定条件者颁发办学许可证，或者发现违法行为不予以查处，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条 独立学院举办者虚假出资或者在独立学院设立后抽逃资金、挪用办学经费的，由省级教育行政部门会同有关部门责令限期改正，并按照民办教育促进法的有关规定给予处罚。
第五十六条 独立学院有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚：
（一）独立学院资产不按期过户的；
（二）发布未经备案的招生简章或广告的；
（三）年检不合格的；
（四）违反国家招生计划擅自招收学生的。
第五十七条 独立学院违反民办教育促进法以及其他法律法规规定的，由省级教育行政部门或者会同有关部门给予处罚。
第七章 附 则
第五十八条 本办法施行前设立的独立学院，按照本办法的规定进行调整，充实办学条件，完成有关工作。本办法施行之日起5年内，基本符合本办法要求的，由独立学院提出考察验收申请，经省级教育行政部门审核后报国务院教育行政部门组织考察验收，考察验收合格的，核发办学许可证。
第五十九条 本办法自2008年4月1日起施行。此前国务院教育行政部门发布的有关独立学院设置与管理的文件与本办法不一致的，以本办法为准。
