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江苏省连云港市人民政府


市政府关于印发连云港市耕地质量管理办法的通知


连政发 ﹝ 2005 ﹞ 137 号
各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市耕地质量管理办法》，已经市十一届政府第43次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。

二○○五年七月十八日



连云港市耕地质量管理办法
第一条 为了合理使用与保护耕地，加强耕地质量监督管理，不断提高耕地质量，促进农业可持续发展，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《基本农田保护条例》、《江苏省基本农田保护条例》和《江苏省农业生态环境保护条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称耕地是指种植作物的土地，含灌溉水田、旱地、菜地、水浇地及田埂。
本办法所称耕地质量是指耕地满足作物生长和清洁生产的程度，包括耕地地力和土壤环境质量两方面。
本办法所称耕地质量管理，包括对耕地的使用和养护、耕地地力、农田污染管理、农田环境质量的监测和评价、土地复垦开发整理、新增耕地的质量评价与检查验收。
第三条 本市行政区域内耕地质量管理适用本办法。
第四条 耕地质量管理应贯彻全面规划、合理利用、用养结合、防止污染、综合治理的方针。实行最严格的耕地保护制度，切实搞好耕地质量，控制非农占用耕地，确保基本农田数量不减少，质量不下降，用途不改变。
全民应树立珍惜耕地资源、提高合理使用、养护耕地质量的观念。
第五条 市、县（区）农业行政主管部门负责本行政区域内耕地质量监测与管理。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内耕地使用与养护的管理，建立耕地质量管理长效管理机制。
国土、环保、农业开发等部门根据各自职责协助做好耕地质量监督管理。
第六条 市、县（区）政府每年从农业土地开发资金中安排一定的资金，用于补充耕地培肥、技术开发推广、耕地地力与农田环境质量定位监测与评价、耕地地力调查与分等定级、耕地质量验收、宣传培训等耕地质量建设与管理。
第七条 农业行政主管部门会同国土管理部门根据当地具体情况，对本行政区域内耕地分等定级。开展耕地地力调查，建立耕地质量档案。环境保护行政主管部门配合农业行政主管部门开展农田环境质量监测与评价，并定期将监测与评价结果报同级人民政府。
第八条 农业行政主管部门应制定耕地质量检查监督制度。建立耕地质量长期定位监测网络，设立永久性保护标志。
任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田质量监测点的基础设施和保护标志。建设项目确需对监测点移位的，事先应报同级农业行政主管部门。
第九条 农业行政主管部门应根据监测与检查结果，预测预报耕地质量变化动态，发布耕地质量报告，提出切实可行的耕地养护建议和措施。
第十条 耕地使用必须坚持用地与养地相结合，鼓励对畜禽粪便、农作物秸秆等农业有机生物资源进行农业综合开发利用，增加优质有机肥投入，禁止人为造成水土流失、土壤沙化、盐碱化、地力退化的行为。
农业行政主管部门应加强对农作物秸秆直接还田的技术指导。
第十一条 农业行政主管部门应加强对农民施用肥料、农药、农膜等农业投入品和农业用水的技术指导，避免农业面源污染，保护农业生态环境。
第十二条 禁止任何有害废弃污染物进入农田；禁止使用未经省级以上农业主管部门登记和其它法律法规禁止使用的肥料、农药、农膜等农业投入品，防止农田土壤污染。
第十三条 任何单位和个人严禁在耕地周围堆放或处置可能导致农田污染的危险废弃物。
第十四条 农业产业结构调整应以不破坏农田的耕作条件、有利于农田生产能力提高为基本原则。
第十五条 耕地承包合同中应注明承包耕地的地力等级，规定有利于改良土壤，提高耕地的耕作制度和方式，以及违约责任。
第十六条 农业行政主管部门会同相关部门制定本行政区域内中低产田改造、高产稳产农田建设规划，按照不同耕地类型，指导耕地使用者采取相应措施进行改良，培肥土壤，合理使用。
第十七条 农业行政主管部门会同国土等部门，负责复垦的土地以及政府投资改造的中低产田、高产稳产农田的耕地质量评价、验收工作。
第十八条 破坏或者擅自改变基本农田质量监测点基础设施和保护标志的，由县级以上农业行政主管部门责令恢复原状，赔偿损失。
第十九条 对造成水土流失、土壤沙化、盐渍化、地力退化的行为和做法，由农业行政主管部门会同国土主管部门责令限期治理，恢复耕种条件，培肥耕地地力，并按《基本农田保护条例》给予处罚。
第二十条 使用未经省以上农业行政主管部门登记和其它法律法规禁止使用的肥料、农药、农膜等农业投入品，由县级以上农业行政主管部门依法对当事人进行处罚。
第二十一条 农业环境污染事故由农业行政主管部门协同环境保护行政主管部门调查处理。
第二十二条 在耕地周围堆放、处置可能影响耕地质量的废弃物质，使用污染用水，造成耕地污染的，由农业行政主管部门协同环境保护行政主管部门，根据《江苏省农业生态环境保护条例》规定，责令改正，拒不改正的予以100元以上、1000元以下罚款。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十四条 本办法由市农业行政主管部门负责解释。
第二十五条 本办法自2005年 7月1 日起施行。
　

论保证人权利之保护

杨先旺

随着我国社会主义市场经济的逐布建立和完善，市场在资源分配上，逐渐占据了支配地位。在市场经济下，资本、原料、劳动力以及其它生产要素的流转速度越来越快，动态财产（指处于流转过程中的财产，主要包括债权等）较静态财产（指直接处于权利人控制下的财产，主要包括物权等）在财产的占有方式上将逐渐取得优势地位，这就要求法律应当从过去以保护静态财产为主要任务，转变为以保护动态财产为重点，以保护财产的动态安全，加速财产流转，促进社会主义市场经济体制健康快速地发展。
我国《担保法》的制定和实施，建立了较为完备的担保制度，有力地推动了我国社会主义市场经济的发展和完善。保证制度是一种重要的担保制度，虽然在立法技术和实践上都有了较大的发展，但是还存在一些疏漏之处，其完善还需要一个长期的渐进过程。我国现行法律偏重于对债权人利益的保护，而对债务人的保护较少，往往造成公民、法人或者其它经济组织不敢或不愿做保证人，这必然不能满足市场经济条件下，财产、资金迅速流转的需要，不利于社会主义市场经济的发展和完善。对保证人权利给予及时充分的保护，是担保制度的一项重要内容。
一 保证与其它担保方式相比较的优势及不足。
抵押权指债务人或第三人以财产作为债履行的担保，债务人不能履行到期务时，债权人所享有的处分该抵押财产并从中优先受偿的权利。抵押权属于担保物权之一，其本质属性在于它的物权性，所以它具有以下特性：1、支配性，是指债务人不履行到期债务时，债权人得不经债权人的同意，独立地、直接地处分抵押物，或者请求人民法院处分抵押物，并从取得的价款中优先受偿。2、排它性，表现为的抵押物的特定性以及抵押权的优先性和顺序性。而且在抵押物受到侵害时，可以适用物权法的保护方法。3、追及性，是指在债务期届满不能偿还时，抵押要人可以依据抵押权，追及抵押物之所在，就其交换价值使其债权得以清偿，并且不受时效和占有状态的限制。抵押权是担保物权中最理想、最广泛运用的形式，其优点在于：首先，它的担保效力可靠；其次，抵押不必转移抵押物的占有，其所有人仍然保留抵押物的使用价值，仅以交换其价值作为债权人的抵押。所以，抵押既可以发挥其经济作用，很适合于市场经济的要求，因此它在担保物权中适用的最为广泛。但是，抵押权也存在着令人难以预料的瑕疵，这就是抵押权的竞合。所谓抵押权的竞合是指在同一抵押物上同时存在二个或者二个以上抵押权。依据抵押权的顺序性原则，当一个物上同时存地几个抵押权时，应按照设立的顺序，依次按抵押物的价值为这几个抵押权提供担保，因此首先设立的抵押权优先于其它抵押权，仅以剩余的价值作为以后设置抵押权的债权的担保。而且我国《担保法》对于抵押权的公示制度没有明确规定，使得债权人对抵押物是否已存在着抵押权无从知晓，若此前存在着抵押权，则债权人的债权就得不到保障，不利于交易的安全。
留置权指依照约定合法占有他人之物的债权人，在其所享有的就该物所产生的债权已届满清偿期，而未受清偿以前，得留置该物以作为担保的物权。其成立要件是（1）须债权人合法占有债务人的动产。留置权人合法占有债务人的动产，其依据只能是合同，而非其它。（2）须债务人逾期不履行债务。（3）须债权与该动产有牵连关系。留置权的效力在于留置权人的占有权和优先权；并且留置权优先于抵押权。但是，留置权的适用范围较狭窄，仅适用于部分合同之债的担保。此乃其不足之出。
保证是指债的当事人以外的第三人履行债务负保证责任，如果债务人不能按期履行债务，由保证人代为履行或者赔偿损失的一种担保制度。保证的特征有以下几点：1保证是诺成性合同；2保证是单务合同；3保证是从属性合同。根据我国《担保法》规定，保证分为一般保证、连带保证、最高额保证。1）一般保证，当事人约定，当债务人到期不能履行债务时，由保证人承担清偿或者赔偿损失的责任的，为一般保证。2）连带保证，当事人在合同中约定，保证人与债务人对债务人承担连带责任的，为连带保证。3）最高额保证，是指保证人和债权人协议在最高额限度内，就一定期间连续发生的借贷合同或某项商品交易合同订立的保证合同。保证合同的效力主要存在于两个方面：一是债权人与保证人之间的效力。二是保证人与主债务人之间的效力。保证的优点在于，适用范围广，对任何债权债务关系都可以适用；灵活性强，法律规定了多种保证方式，当事人可以从中任意选择。其不足之处在于，对保证人的资信调查有一定的难度，稍有疏忽，就有可能造成债权的担保落空。
二 我国现行法律对保证人权利的保护及其疏漏。
《担保法》规定了较为完备的担保制度，在立法上给予保证人较多的保护，这确实是一大进步。主要是赋于保证人一系列对抗债权人及对于债务人的权利。主要有：1 保证优先于担保物权，即同一债权既有保证又有物的担保的，保证人仅对物的担保以外的债权承担保证责任；若债权人放弃担保物权的，则保证人得在债权人所放弃的权范围内，免除保证责任。2 规定了保证责任免除之事由：（一）主合同当事人双方恶意串通，骗取保证人提供保证的；（二）主合同当事人采取欺诈、胁迫等手段，使保证人在违背真实意思的情况下提供保证的。在这两种情况下，保证人的保证责任得以免除。3 在保证期间，债权人同意债务人转移债务的，应当取得保证人的书面同意，保证人对未经同意，保证人对未经同意而转让的债务不负保证责任。4 破产债权申请权，在人民法院受理债务人破产案件后，债务人破产时，如果债权人不申报债权，保证人可以申报破产债权，参与丰产财产的分配，预先行使追偿权。5、规定了较短的保证期间，保证期间债权人可以请求保证人履行保证义务的有效期间。在保证期届满后六个月以内，债权人不主张债权的，保证人的保证责任解除，而一般的讼诉时效为二年。
法律还赋预了保证人各种抗辩权，1、主债务人对于产生其债务的法律行为有撤销权时，保证人对债权人有拒绝履行保证责任的抗辩权。2、当主债务人对债务人有可供抵消的债权时，保证人对债权人有拒绝清偿的抗辩权。3、先诉抗辩权，又称检索抗辩权，保证人对于债权人未就主债务人的财产强制执行或执行担保物权而无效果前，对于债权人未就主债务人的财产强制执行或执行担保物权而无效果前，对于债权人得拒绝清偿的权利，是一种顺序利益。这种制度起源于罗马法，优士丁尼时期，第一次赋予保证人以“脱责照顾”，根据这种照顾，被起诉的保证人可以向债权人提出抗辩，让他要求主债务人先履行债务。这样使保证人债务不再完全与主债务人的债务相同，使保证人的地位较债务人优越，促使主债务人积极主动地履行债务，使债权目的得以实现。相反，若主债务人尚有履行能力，而怠于履行，债权人就急于要求保证人发行债务，则于保证制度设的置目的相去甚远。连带保证，一般视为保证人放弃先诉抗辩权。为了保护债权人的合法利益，法律规定在一下几种情况下保证人不得行使先诉抗辩权：1)主债务人住所、营业所或者居所变更，以至债权人无法向他请求清偿或无法强制执行其财产的；2)主债务人宣布破产的；3）主债务人的财产不足以清偿债务的；4）主债务人隐匿财产，以至债权人无法强制执行的。
这些制度的建立，无疑加强了对债务人权利的保护，但是这些制度还没有形成一个完整的体系，存在着不少不足之处，在不少情况下有使保证人遭受损失之虞，致使公民、法人或其它经济组织不敢或不愿承担保证责任。第一，我国《担保法》第十九条规定：“当事人对保证方式没有约定或者约定不明确的，按照连带责任保证承担保证责任。”这与大陆法系各国均采用的担保原则（即除非当事人约定承担连带保证责任或保证人放弃顺序利益，通常均视为一般保证）相悖。这无疑有利于债权人和债务人，对保证人非常不利，存在着明显的弊端：第一，加重了保证人的负担，可能使主债务人在有履行能力的情况下，不积极的履行债务，而把希望寄托于保证人代为履行上，这与设立保证以促使债务人发行债务的初衷相违背；第二，不符合保证债务的补充性原理，所谓补充性是指只有在主债务人不履行债务时，保证人才履行其保证责任。因此保证合同是以主债务人之不履行为停止条件的合同，只有主债务人不履行债务后，并应债权人的请求，保证人才履行其保证责任。由此也就决定了主债务人对债权人来讲，是第一顺序的，而保证人则是第二顺序的；3）有悖于过错责任原则这一民法基本原则，保证合同是债权人和保证人之间的合同，保证方式没有约定或约定不明，既可能由于债权人的过错，也可能是由于保证人的过错造成的，《担保法》这一立法例，使得保证人可能因债权人的过错而承担不利的法律后果，造成债权人与保证人在权利上的不对等，显然是不公平的。其次，依据《民法通则》第五十九条的规定，行为人对行为内容有重大误解的或者显失公平的，利益受到损害的一方当事人有权请求人民法院或者仲裁机构予以变更或撤销。依此主债务人对债权人享有变更撤销权时，保证人对债权人有权拒绝清偿。这一规定忽略保证人的存在，对保证人的权利造成潜在的损害，这是因为：1、此变更撤销权的除期限为一年，当超过除诉期限后，保证人的抗辩权随变更撤销权的消灭而消灭，保证人应负保证责任；2、主债务人抛弃变更撤销权，不仅是对自己权利的抛弃，而且对保证人的权利造成不利影响，有可能使其承担因此而形成的不利后果；3、对于原合同的瑕疵，与此利害攸关的保证人应享有采取相应的救济措施的权利；4、原合同的瑕疵是由于债权人或债务人的过错造成的，保证人则与此无关，所以由保证人来承担别人过错造成的不利后果，与过错责任原则是相违背的。最后，法律也没有赋予保证人对抗主债务人的各种权利，保证人对债权人行使代位权、撤销权的督促权等。由于这些不足，使得找保证人变得非常困难，不利于资金的迅速流通，以及社会主义市场经济的建立和完善。
三 建立有效保护保证人权利的制度
债的保证关系涉及三个法律关系，第一个是债权人和主债务人之间的债权债务关系，第二个是主债务人与保证人之间的委托保证关系，第三个是债权人与保证人之间的保证合同关系，所以保证人是保证关系的当事人之一。当主债务人行为对债权有损害，危及债务的履行时，保证人就有代为履行或者赔偿损失之虞，所以，他应当享有与债权人和主债务人平等的权利义务，为保护其权利，他不仅应享有对债权人的各种抗辩权，而且应享有对于主债务人的类似与债权人的监督权。笔者认为，首先，当债权人对主债务人享有代位权或撤销权时，保证人应有对债权人的督促权，所谓督促权是指督促债权人行使权利的权利，其行使条件为：1、债权人应当行使代位权或撤销权；2、债权人放弃行使权利；3、有可能对保证人的权益造成不利影响。代位权指债权人以自己的名义行使债务人权利之权利，是一种从属于债权的特别权利，属广义的形成权。当债务人享有对第三人的权利而又怠于行使，致使其财产应当增加而不能增加，危害债权时，债权人可以代位行使属于债务人的权利，以增加债务人的财产，使债权得以实现。代位权是债务人行使债务人的权利，其效果应当归债务人。撤销权，又称“废罢诉权”，指债务人对于债务人所为的危害债权的行为，得申请人民法院予以撤销之权利。当债务人与第三人实施民事法律行为，使其作为债权担保的责任财产不当减少，危及债权利益时，主权人可以申请人民法院撤销债务人和第三人的法律行为，以恢复债务人的财产，使　债权得到保障。当保证人发现主债务人有危害债权的行为时，应当有权以书面形式通知债权人，督促其行使代位权或撤销权，债权人若拒不行使权利，保证人得申请人民法院免除其保证责任。其次，笔者建议在今后修改《担保法》或制定民法典时，采用国外通行的立法例，将一般保证作为普通的担保方式，连带责任保证则作为例外。也就是说，保证人在一般情况下享有先诉抗辩权，除非有排除性的约定。第三，建立有偿担保制度，保证人和债务人之间是一种委托关系，在法律上并没有排除实行有偿保证的可能性，债务人向保证人提供合理报酬是合乎民法中权利义务一致和公平原则的。为了适应不断发展的债权债务关系的需要，建议在金融机构中开展有偿提供保证的业务，或者建立专以有偿保证为经营范围的担保公司。在一般的保证关系中，允许债务人向保证人支付一定的报酬。其意义在于：有利于鼓励积极担任保证人，以满足债权债务关系不断发展的需要；有利于加速资金、财产的流通，拓宽金融业务，促进市场经济的快速发展。

作者单位:山东智祥律师事务所
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