入世后应建立信息公开制度
2001年2月13日 16:04 杜钢建
在信息时代，经济贸易的发展、企业商机的发现、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息。信息公开和信息自由成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。加入世贸组织对我国政府经济规制改革的重大挑战便是如何促进信息公开，确保企业和消费者的信息自由权。
世贸规则对信息公开的要求在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求。此项要求体现在世贸体制的如下原则中。
1．非歧视贸易原则：《关贸总协定1994》中最著名的“最惠国待遇”条款（第一条）要求一成员向另一成员的产业所提供的待遇不能低于其他成员的产品所提供的待遇。所有成员一律平等并同等享受任何旨在减少贸易壁垒活动所带来的利益。这里的平等待遇和利益包括信息提供方面的平等享受的待遇和利益。《关贸总协定1994》第3条关于“国民待遇”的条款也要求信息提供的平等待遇。
2?市场准入原则：世贸体制所要求的市场准入是有保障的、可预见的和不断扩大的市场准入。所谓有保障、可预见和不断扩大的市场准入就是强调市场准入的信息必须是公开的、持续的和具有约束性的。世贸成员国通过降低关税提供市场准入的承诺以及减少非关税壁垒的承诺都必须按减让时间表兑现。根据《关贸总协定1994》第28条，一旦承诺关税水平，在未与主要贸易伙伴进行补偿谈判前不得再提高。市场准入原则对有关信息的公开性、持续性和约束性的要求是非常明确的。
3．促进公平竞争原则：此项原则体现在一系列旨在保护公开、公平、公正竞争的规则体系中。例如《技术性贸易壁垒协议》在东京四合协议的基础上强调要确保技术规章和标准以及测试和证明程序不得造成不必要的贸易障碍。为了使各国出口商都能获得关于技术规章和标准以及合格评定程序的必要信息，世贸所有成员国政府都要建立国家信息咨询点。《进口许可程度协议》要求成员国向贸易商发布充分的信息，使其了解发放许可证的根据。为此各成员国须确立设置或变更许可程序的通告规则，并提供有关许可证申请审查的指导信息。此外，关于海关估价协议对进口货物申报价值的准确性提出的资料信息要求；装船前检验协议对检验方政府迅速公布适用国内法律和规章提出了要求；《原产地规则协议》要求原产地规则必须是公开的、透明的；《政府采购协议》要求有关政府采购的法律、规章、程序和行为必须是透明的、公开的，以避免不公平竞争等等。
4．贸易自由化原则：世贸规则体系所要建立的是开放的贸易体制。它促进成员国实施贸易自由化改革。自由贸易政策应当允许货物、服务、生产性投入无限制地流通，减少政府不必要的规制，促使生产最优产品、采用最佳设计和制定最优价格，使企业和消费者获益。贸易自由化改革关键在于推行放松经济规制的运动，从而保证贸易的政策环境是宽松的和可预见的。国内法律、规章和实际做法都要符合贸易政策透明度条款的要求。
信息公开的要求不仅体现在上述原则性规定中，而且在具体产业贸易领域都有特定的信息自由化要求。在农产品贸易领域，乌拉圭回合谈判达成的协议要求进口国和出口国改善农产品市场的可预见性和稳定性。为此，协议在农产品市场准入的关税调节方面、在农产品国内支持措施总量限制方面、在农产品直接出口补贴方面等都有特定的信息公开要求。比如采取“绿箱”政策时须说明政府在研究、疾病防治、基础设施和食品安全等领域提供的服务和补贴的性质、类别、数量等。根据《卫生和植物检疫措施协议》，各国政府必须事先公告新颁布的或新修改的卫生和植物检疫规章并建立国家咨询点以提供有关信息。
在纺织品和服装贸易领域，《纺织品和服务协议》要求《多种纤维协议》所允许的有关纺织品和服装的进口限制措施必须在四阶段期限内取消，而且有关毛涤、织物、纤维、纺织成品和服装在第一至第三阶段的每一阶段都必须有数量限制的减少说明。
《纺织品与服装协议》还为进口国为防止进口产品剧增而遭受严重损失建立了过渡性保障机制。进口国在对纺织品和服装产业出口国因上述理由采取限制措施时必须提供有关证明信息。协议还设立专门条款以对付假报原产地和伪造官方文件等形式的规避承诺行为。此外，在纺织品和服装产品的市场准入方面等设有信息透明度条款要求。
在服务贸易领域，《服务贸易总协定》的29条基本框架中有许多条款与信息公开相关。协定要求公布所有的法律和规章。由于政府规章对服务贸易的规制影响大，协议对有关规制的透明度和程序公正合理有明确要求。不仅所有规制性措施必须合理、客观、公正，而且各国政府还必须对实行规制所作的有关服务贸易的行政决定进行及时审查。信息公开的要求涉及金融服务、电讯服务、空运服务等诸多领域。
为适应世贸规则关于信息公开和信息自由的要求，我国政府行政规制需要在程序和实体两方面进行大幅度改革。规制改革将成为我国政府行政改革面临的艰巨任务。
国外信息公开制度的建立与发展信息公开不仅是贸易经济发展的必然要求，而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。过去被认为属于政府情报不予公开的许多所谓“内部情报”或“保密情报”，如今已成为公民理应了解或知道的公共信息。
在信息公开制度的建立方面，英国在光荣革命后就废除了亨利八世时制定的认可条例，确立议会议事录的自由出版制度和为出版而阅览公文书的权利制度。瑞典1766年制定的《出版自由法》规定公民为出版而阅览公文书的权利。根据瑞典的情报公开制度，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。
在北欧，芬兰于1951年制定《公文书公开法》；丹麦于1970年制定《行政文书公开法》；挪威于1970年制定《行政公开法》。
美国的情报公开制度由一系列法律构成。美国1966年制定的《情报自由法》对1946年《行政程序法》关于行政机关因公共利益和正当理由拒绝公开情报的原则进行了修正。根据《情报自由法》，政府文件公开是原则，不公开才是例外。在不公开的例外情况下，政府要有举证责任，且法院有权重新审理。1972年《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年制定的《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开，公众有权观察会议，取得会议情报。1974年制定的《稳私权法》旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害，控制行政机关处理个人记录的行为，保护个人检阅关于自己的档案的权利。1996年《电子情报自由法》对电子情报的检索、公开、期限等问题都有具体规定。
法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚于1982年制定《情报自由法》。加拿大于1982年制定《情报自由法》。英国于1994年制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年英国议会通过情报公开法案。德国在欧共体的压力下于1994年制定《环境情报法》，规定环境情报公开。
在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》。该法于1998年1月1日开始实施。在此之前，地方公共团体已先后制定了许多情报公开条例。清州市议会于1991年制定《行政情报公开条例》，受到该市市长强烈反对。1992年经大法院判决该条例合法。此后，至1997年6月，245个地方公共团体有178个制定了情报公开条例。日本于1999年5月制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》，简称“情报公开法”。日本的情报公开制定也是从地方上先搞起来的。从1982年4月山形县金山镇制定情报公开条例开始，至1988年3月，已有28个都道府县、93个市镇村制定了情报公开条例或纲要。
上述各国情报公开法的内容一般涉及立法目的和基本概念的界定、请求权人的资格范围、实施机关、公开情报的内容、情报免除公开的范围、情报公开的程度、以及行政救济和司法救济等。当代国外情报公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已成为政府的基本义务。
我国应建立信息公开制度
无论是根据世贸组织关于信息公开的要求，还是根据我国民主与法治的发展需要，建立信息公开制度应当成为我国改革的一项重要任务。实行改革开放以来，在倡导行政公开原则、公开办事制度、行政机关政务公开、检察机关检务公开、审判机关审务公开等方面已经出现情报公开的发展趋势。尽快制定《情报公开法》应成为加入世贸后我国立法工作面临的迫切任务之一。
过去在计划经济体制的影响下形成的封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法必须改革。过去在计划经济时代被认为属于“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”实际上许多都是应当向公众公开的。直到今天，法藏官府、密不可知的现象依然很严重。明明是应当向利益关系人和公众公开的规范性文件，却偏偏作为内部规则或内部材料对待。企业和公民在许多情况下不知道应当遵守何种规则，而此种规则又偏偏存在，且由政府机关内部掌握。为查明一份文件关于企业和公民利益的规则，往往要花费九牛二虎之力。像80年代初有人同外国人结婚遭到有关部门拒绝后到处查找有关规定而没有结果的现象在90年代的经济社会生活中并不罕见。不仅行政机关应当公开的规则往往得不到公开，甚至法院在司法解释中形成的许多规则也是不对外公开的内部情报。至于政府会议的公开问题，人大会议代表发言记录的公开问题等更是谈不上。公民所在单位建立的关于公民个人的档案中究竟有些什么内容，只有从事人事组织工作的有关人员能看到，当事者本人通常一无所知，更谈不上当事者提出修改和补充的权利问题。企业在贸易经济活动中面临的政府信息欠缺和信息歧视的问题也是十分严重的。
我国关于政府行为的立法空白太多。至今立法法还在审议中，行政程序法的制定还未开始，如果按现行立法规划，情报公开法还根本未予考虑。在此，笔者不得不再次呼吁有关部门应紧急重视情报公开法的制定问题，以适应加入世贸组织后进一步保障企业和公民的知情权的发展要求。同时，加强法院对政府制定规则等抽象行政行为的司法控制也是十分必要的。
关于印发《丹东市国有土地使用权出让管理暂行办法》的通知
辽宁省丹东市人民政府
关于印发《丹东市国有土地使用权出让管理暂行办法》的通知
丹政发〔2010〕20号
各县（市）区人民政府，市政府各部门：
《丹东市国有土地使用权出让管理暂行办法》业经2010年4月26日市政府第25次常务会议审议通过，现予印发。
丹东市人民政府
二○一○年五月十一日
丹东市国有土地使用权出让管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为了规范我市国有土地使用权出让(以下简称“土地出让”)行为，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)等有关规定，结合我市实际，制定本暂行办法。
第二条 丹东市属振兴区、元宝区、振安区以及环保产业园辖区内的土地出让原则上采用先收储、后出让程序,以净地出让方式组织实施。
第三条 土地收储与出让应遵循以下原则：
(一)计划性原则。土地收储与出让要实行以市场为主导的计划管理，土地收储计划与出让计划要相互衔接，杜绝土地收储与出让的盲目性和随意性。
(二)效益优先原则。要把土地收储与出让效益放在优先位置。
(三)政府主导原则。土地收储与出让涉及的征地和拆迁安置补偿实行市、区两级政府负责制。
第二章 组织机构
第四条 丹东市土地征用收购储备中心(以下简称“市储备中心”)为土地收储法人单位和土地出让工作平台。主要职责：
(一)对宗地出让收入与出让成本摸底测算后，提出宗地收储与出让建议。
(二)按市土地收储领导小组批准的土地收储计划，组织实施征地和拆迁安置补偿、土地前期开发等土地收储工作。
(三)根据宗地收储成本、宗地出让净收益预期等，提出宗地出让底价建议。
(四)按照土地出让合同约定的总成交价款收缴土地出让收入。
(五)对土地出让费用、土地经营成果实施核算，并对土地经营成果负责。
(六)根据土地收储需要测算土地储备资金需求量，并筹集资金。
(七)分析、预测土地供求变动状况与土地市场价格变动趋势。
第五条 成立由市领导担任组长，市国土资源局、市财政局、市住房与城乡建设委员会、市综合执法局、市林业局、市文化局、市监察局、市法制办、市审计局和市属各区政府为成员单位的土地收储领导小组，负责管理、协调土地收储与出让工作。
市土地收储领导小组主要职责：
(一)研究决定土地收储与出让管理政策和制度、征地和拆迁安置补偿标准以及其他相关事项。
(二)审批土地收储与出让计划、土地收储费用预、决算以及土地出让底价。
(三)组织推进土地收储与出让工作。
(四)考核土地收储成本与土地经营成果，对各区政府及市储备中心实施奖惩。
(五)协调各成员单位分工协作事宜。
第六条 市土地收储领导小组各成员单位主要职责：
市国土资源局：负责新增建设用地审批管理;土地收储与出让计划编制;征地和拆迁安置补偿费用标准拟定与执行监督;会同财政部门拟定土地出让底价;对集体土地征收和拆迁安置补偿实施监督管理，并对发生的争议实行裁决。
市财政局：负责土地储备资金管理;土地收储与出让费用预算审核与决算审查;土地收储与出让费用支出监管;土地出让收入征收管理;土地出让收支预算管理;参与土地出让底价核算。
市住房与城乡建设委员会：负责土地储备与出让涉及的规划指标、规划条件管理;征地和拆迁涉及的公有房屋管理;城市规划区内拆迁补偿的监督管理;城市规划区内拆迁安置补偿的争议裁决。
市综合执法局：负责监督土地利用规划条件的执行，查处超规划容积率使用土地行为，并追缴应补缴的土地出让收入。
市林业局：负责征地和拆迁涉及的林地、林木管理。
市文化局：负责征地和拆迁涉及的文物保护与管理。
市监察局：负责查处土地收储与出让中的违法、违规与违纪行为。
市法制办：负责审核拟由丹东市人民政府出台的有关土地收储方面的规范性文件。
市审计局：负责土地出让收支管理制度的执行审计;土地收储与出让费用支出审计;参与土地收储与出让费用的预算审核与决算审查。
市属各区政府：负责本区工业项目用地计划的编制;本区工业项目用地收储资金的筹集;承担市土地收储领导小组指派的征地和拆迁安置补偿与土地前期开发工作。
第三章 土地收储管理
第七条 土地收储计划应根据市储备中心提出的土地收储建议组织编制。
各区工业项目用地收储建议，应根据各区政府申报的工业项目用地计划提出。其他用地收储建议，应根据城市总体规划要求、土地出让收益测算情况等提出。
第八条 各区工业用地收储涉及的摸底调查等工作，由各区政府负责组织实施;其他用地收储涉及的摸底调查等工作，由市储备中心负责组织实施。征地和拆迁安置补偿与土地前期开发等，原则上委托各区政府实施。
委托各区政府实施的项目，市储备中心应与相关区政府签订委托合同。明确工作内容、完成质量、完成时限以及项目经费预算。项目经费原则上由相关区政府包干使用，超支不补，结余留作城乡基础设施建设资金。
第九条 由各区政府承担拆迁安置补偿与土地前期开发任务的宗地，其出让净收益可按一定比例奖励各区政府。
根据土地出让收益实现情况，可按土地出让净收益一定比例与市储备中心经费挂钩。
第十条 工业用地实行土地收储保证金制度。各区政府在实施本区工业项目用地收储时，应按新增建设用地审批、征地补偿以及土地出让等所需费用总和，向市储备中心缴纳土地收储保证金。土地出让后缴纳的土地收储保证金予以返还。若未按计划用地，缴纳的土地收储保证金不予返还。
第四章 土地出让管理
第十一条 土地出让计划应根据市储备中心提出的宗地出让建议，并按照土地出让用途分类编制。
各区工业项目用地的出让建议，应根据各区政府工业项目用地计划与实际需求提出。其他用地的出让建议，应根据土地市场需求变化与土地市场价格变化等情况，结合城市空间布局调整要求，遵循效益主导原则提出。
第十二条 土地出让应严格按照计划组织实施，并应与土地收储工作实际相衔接。计划外需办理的土地出让，应报市土地收储领导小组审批。
第十三条 土地出让底价应根据市储备中心提出的土地出让价格建议核算并报批。
各区工业用地出让底价不得低于土地收储与出让费用预算、按规定应计提的各项专项资金(基金)之和。其他用地出让底价不得低于土地收储与出让费用决算、土地出让预期净收益之和。其他用地如需于土地收储前确定出让底价的，出让底价中的土地收储与出让费用按预算核定。
各区工业用地的土地收储与出让费用预算由各区政府评估测算。其他用地的收储与出让费用预算、出让预期净收益由市储备中心评估测算。
第十四条 土地出让收入应按照土地成交总价款全额征收，入缴国库，并全额纳入地方基金预算，实行收支两条线管理。
第十五条 各区工业项目用地与其他用地的土地出让收支实行分账核算与管理。
各区工业项目用地的出让净收益扣除按规定应提取的各项专项资金(基金)后，全部用于补助各区的城乡基础设施建设。其他用地的出让净收益扣除按规定应提取的各项专项资金(基金)后，全部用于市本级城市基础设施建设。
第五章 土地收储与出让费用管理
第十六条 各区工业用地的收储与出让费用，由市财政于土地出让后按各区政府评估测算的费用预算拨付给市储备中心，由市储备中心与相关区政府结算。
土地出让前应支付的新增建设用地审批费用和税金、征地补偿费用以及土地出让费用等，由市储备中心使用相关区政府缴纳的土地收储保证金先予垫付。
第十七条 其他用地的土地收储与出让费用由市财政于土地出让后按批准的费用决算拨付给市储备中心，由市储备中心按规定办理结算。土地出让前应支付的费用，由市储备中心使用土地储备资金，按批准的费用预算先予垫付。
土地收储与出让费用决算超出预算部分，须经市土地收储领导小组审批后方可支付。
委托各区政府实施的项目所需费用，由市储备中心按照批准的项目预算，并根据项目实施进度分期垫付给相关区政府，待土地出让后，由市储备中心按照批准的项目决算与相关区政府办理结算。
项目决算超出预算部分的，从市财政核拨给各区政府土地出让奖励资金中安排解决。
第六章 土地储备资金筹集与管理
第十八条 土地储备资金采用市、区两级政府出资与市储备中心贷款办法筹集。
第十九条 土地储备资金贷款规模由市储备中心根据土地储备工作的需要提出建议，由市土地收储领导小组决定。
第二十条 市、区两级政府应分别设立土地储备资金专户，专门用于管理土地储备资金的收付。
第七章 附则
第二十一条 本暂行办法中的各项规定如遇国家政策调整，按国家新政策执行。
第二十二条 本暂行办法由市国土资源局和市财政局负责解释。
第二十三条 本暂行办法自2010年6月1日起施行。
