免费义务教育是政府责任
高一飞 李湘芬
“百年大计，教育为本。”“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。”这样的语句对于大家来说并不陌生。尤其是在像我们的家乡一样偏远的山村，有关宣传义务教育的标语随处可见。然而与之形成鲜明对比的是这些地方的教育却十分落后，其景象触目惊心。何谓义务教育，依照法律规定，指适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。西方国家一般称“强制教育”。实施义务教育是世界性趋势，是未来教育，提高人口素质的奠基工程，是文明的标志。我国的义务教育法从1986年起颁布实施，到现在为止已将近二十年，高等教育已经有了突飞猛进的发展，然而，但是义务教育现实状况依然是非常的严峻。在呼唤希望工程的同时，我们该反思在这个问题上的政府责任了。
免费受教育权是公民基本人权
受教育权是一项国际公认的基本人权。《联合国宪章》将促进人权作为自己的宗旨之一，规定：联合国应“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”但《联合国宪章》却对什么是“人权与基本自由”没有下定义。《国际人权宪章》将国际社会理解“人权”含义标准化，为《联合国宪章》关于人权的规定提供了权威性解释。
《国际人权宪章》除《联合国宪章》中的人权条款外还包括《世界人权宣言》、两个《国际人权公约》（即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》）以及《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》。受教育权在《世界人权宣言》中是这样规定的（第２６条）：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。（三）父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”
从《联合国宪章》和《世界人权宪章》的规定看，受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生而具有的”，它直接关系到个人能否有尊严地生活，能否实现其他相关人权，它对人的全面进步都是非常重要的。根据国际法，与人权相对的义务主要是由国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任，是一项国家义务。
世界各国宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权（或教育自由）特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。这些国家宪法的一个共同的特点，就是都接受、认可和确认了国际人权法关于人权的内容，将包括受教育权在内的基本人权吸收为本国宪法中所有公民权利的一个重要部分，并提供了相应的法律和制度保证。在规定人权内容的前提下，还对本国法律限制人权作了明确的限制性规定。在美国，大学以前的教育都是免费教育这种义务教育不仅对本国公民如此，而且已发展到在美国临时居住的人，在美国留学人员的子女同样可以享受这一权利。同时义务教育也是实现其他权利的基础。义务教育，尤其是农村义务教育的普及与真正落实不仅是国家人口素质问题，更是解决困扰社会的“三农”问题，建设小康社会、构建和谐社会的总钥匙；授之以鱼，不如授之以渔。不解决目前的农村义务教育问题，试图在农村进行任何改革可能都将是空谈。
我国宪法第四十六条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。” 人民的权利意味着政府的义务和责任。义务教育法第四条：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《经济、社会、文化权利国际公约》的第２条第１款认为教育权属于公民“经济、社会、文化权利”的范畴。这些权利的实现并不要求成员国政府“立即”兑现，而是要求“尽最大能力”采取步骤，“逐渐”达到这些权利的“充分实现”。但是我国政府的在法律中的规定已经承诺 “ 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”（义务教育法第十二条）。也就是规定了义务教育的经费由政府承担。政府有义务保障人民受教育权这一基本权利的实现。
政府在义务教育中严重失职
官方数据显示目前我国的失学儿童有2700万，占适龄的一成左右；如果加上不在统计之列的城市民工子女、超生小孩以及统计时的误差等，估计失学儿童数目高达5000万。其实，适龄儿童失学的最根本的原因就是经济问题。22岁的华中农业大学2003届本科毕业生徐本禹被提名为2004年央视“感动中国”人物20名候选人之一。他用自己的奖学金和靠勤工俭学挣的钱资助贵州儿童并远赴贵州山区大方县支教。2004年6月26日，华中农业大学校领导去了徐支教的地方，那里的 “屋顶大面积破漏，用塑料布和硬纸板遮雨。地板四处开裂，走在上面提心吊胆；课桌残缺不全……在这样的教室里，孩子们上课还是那样地认真、专注……”。此外，教师流失、城乡教育水平拉大、教育结构单一、“普九”冲刺的后遗症等，种种表现形式归根结底一个字，难就难在教育经费上。至此，我们不得不承认我国政府实施“义务教育”的承诺是流于形式，或者说是失败了。
改革开放二十年来，国家经济与人民收入同步增长，然而国家教育经费开支与经济发展脱轨。国务院早在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》就确定在2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，但直到今天，教育经费的投入也仅占3%左右，以至于竟荒唐的沦落到比世界上最贫穷的国家之一乌干达还低的水准。国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％，一直是教育界的梦想。尽管2001年这一比例走出长期保持的2.4％左右的低谷，上升到 3.19％，但与世界5％的平均水准仍相差甚远。只能与柬埔寨（2.9%，1996年数字）、尼泊尔（3.1%）等亚洲穷国相提并论。更为严重的现实情况是低水平的教育经费投入并没有完全用来发展教育，而是被有关部门作为它用；有的地方由于财政紧张，资金短缺，教育经费根本就到不了位。
另外，教育资源不平等造成了城乡之间的义务教育经费投入存在明显的差距，教育不平等已成为无可辩驳的事实。有关部门统计义务教育阶段，国家在农村的投入仅占对城市投入的六成左右。令人遗憾的是，城乡差距至今没有丝毫改善，反而在不断扩大。资料显示，目前我国义务教育经费的投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％。必须看到县乡两级负担的87％基本上都直接来自农民──农村义务教育的费用基本上都是由农民直接承担的。本来基础就薄弱的县、乡财政在发展义务教育中承担了主要责任，而财力较强的省和中央级财政，却承担了较小的责任。这与世界上大多数国家的政策恰恰相反。实际上民可以不管这些经费由哪一级政府承担，这是各级政府内部的责任分配问题，贵州山区的青少年有权利与北京的青少年一样向中央政府要求享受义务教育的权利，而不是靠北京等城市的民间组织发起的希望工程来实现受教育权。
综观以上现实情况，我国的“义务教育”便具有了非同寻常的“中国特色”。义务教育不仅要收取书本费，还滑稽地要交纳高额的学杂费。反观其他国家，在“义务教育” 的范求围，不仅书本费、学杂费全免，国家还在学校提供免费的学习用品和膳食。差距可谓天壤之别。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，远未履行责任，才使得“义务教育”化为镜花水月。
义务教育是为全体儿童提供一种养成国民素质的基础性教育，应该是由国家立法予以保证、由政府举办，强迫性、免费的教育。义务教育中的“义务”，是指国家保障儿童受教育权利的义务，以及对社会所承担的义务，而不是相反。各级政府在现实中将义务教育的“义务”推给社会与家长的做法是错误的、不负责任的。各级政府在义务教育中所扮演的角色与其轰轰烈烈地宣扬要打造责任政府的口号相去甚远。面对义务教育危机，喊一些典型的假、大、空的政治宣传口号，做些形式主义的过场，然后一切的一切都“不了了之”的官场现象，再也不能继续下去。我们认为政府要有所为，有所不为，在义务教育、提高全民素质方面，政府应当发大力气，投入更多的人力物力；而在高等教育方面则应当主要由受教育者个人承担。
又是一年春暖花开，当学生们背起书包上学堂的时候，一年一度的全国人大会议在北京召开了。温家宝总理在3月5日开幕的十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。总理在报告中还说，到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。这仅仅表明中央政府认识到目前义务教育的困境，意识到政府在这方面应肩负的重大责任，而提出解决问题的措施和出路。但是，这些措施在地方、在基层能否切实和有效地落实，谁都无法过早地预言和报以过于乐观的态度。开学初始，社会上吵国家扶贫开发工作重点县得沸沸扬扬的教育乱收费问题就是很好的例证。而且这种“免除”还只是针对国家扶贫开发工作重点县中的贫困家庭，这只是广大有权义务教育权利者中的极少数而已，还有更多的人必须自己承担本该由政府承担的教育经费。
应当追究政府违法的责任
我们认为落实义务教育，当然是一项包括多种措施并举的系统工程，但最关键的还在于建立和完善义务教育的相关法律，并进一步严格执行这些法律。如果不完善立法，严格执法，通过理性的制度来解决问题，而是象中央电视希望工程义演一样以情动人、呼唤自愿捐助的方式来解决问题（当然，这种方式也是需要的），则在一个地方“爱的呼唤”之后，其他地方的问题依然存在，这是治标不治本的辅助性措施。
我国立法并没有明确政府在义务教育中承担的后果性责任。义务教育法第十二条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学。 国家在师资、财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育。”任何法规都有“法律责任” 这一部分（虽然有的法规并不明确标明“法律责任”这一标题），义务教育法第十五条也规定了政府的法律责任：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学。对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人，由当地人民政府给予批评教育，责令停止招用；情节严重的，可以并处罚款、责令停止营业或者吊销营业执照。”
有意思的是，义务教育法虽然规定“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。但对于创造什么样的条件，规定的仅仅是对其他人的管理，只字不提政府违法如何处理的问题，根本不需承担任何责任。有义务而无违背义务的后果的法律责任是不完备和难以产生实际效果的法律责任，反而破坏法律权威，它只会让人们产生“就该如此的”错觉。可见，义务教育法的法律责任规定为政府把义务教育的责任推给家长和社会提供了法律依据。因此，全国人大应当修改义务教育法，明确规定政府应当提供免费义务教育；对中央政府的政策和法规违背义务教育法的，应当进行司法审查，对地方政府违背义务教育责任的，应当追究其法律责任。还可以制定《教育投入法》以加大国家教育经费投入，保证义务教育经费的稳定来源。要健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
当然，对修改以后的法律，如果不严格执法，纸上的法律不能转化为活生生的规范政府和个人行为的法律，不能对违反法律规定的政府和个人追究行政责任或刑事责任， 那么就只能是纸上谈兵，流于形式。对此我们认为可以将追究政府义务教育失职的责任纳入行政诉讼的范围，的受义务教育权的失学人员和其法定代理人可以以有关政府部门为被告提起行政诉讼。
要把所有的问题连根拔起，困境才能得已真正的改观。要摆脱义务教育的困境必须在法治渠道上解决问题。
高一飞，西南政法大学副教授、法学博士，现为美国丹佛大学美中合作中心访问学者，曾兼任重庆市渝北区人民检察院检察长助理，重庆必杨律师事务所律师。
李湘芬，重庆自由作家。
文章为二人网上互动共同完成
海南经济特区住房公积金政策性个人住房抵（质）押贷款办法
海南省住房制度改革办公室
海南经济特区住房公积金政策性个人住房抵（质）押贷款办法
海南省住房制度改革办公室
第一章 总则
第一条 为支持职工个人购、建、大修自住住房，规范住房公积金政策性信贷管理，维护借贷双方的合法权益，根据《中华人民共和国担保法》、中国人民银行《贷款通则》、《个人住房贷款管理办法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》和《海南经济特区住房公积金管理规定》等
有关法规，制定本办法。
第二条 本办法所称住房公积金政策性个人住房抵（质）押贷款（以下简称本项贷款）是指住房公积金管理机构运用归集的住房公积金，委托商业银行（以下简称受托贷款人）向已缴存住房公积金并在当地城镇购、建、大修自住住房的从业人员个人（以下简称借款人）发放的政策性抵
（质）押贷款。
第三条 办理本项贷款实行个人财产抵押（或质押）和贷款合同履约保证保险及财产保险相结合的方法。
第二章 贷款对象和条件
第四条 本项贷款对象为在本经济特区范围内缴纳住房公积金并具有完全民事行为能力的从业人员。
第五条 借款人申请本项贷款必须同时具备以下条件：
（一）本人连续一年以上逐月足额缴纳住房公积金并存入住房公积金管理机构专户；
（二）购、建、大修自住住房并已交付总价款的50％以上；
（三）有稳定的经济收入来源和按期偿还贷款本息的能力；
（四）有可作为抵押的所购、建、大修自住住房的合法房地产，或可作为质押的受托贷款人认可的有价证券；
（五）住房公积金管理机构和受托贷款人规定的其他条件。
第三章 贷款额度、期限和利率
第六条 本项贷款额度按“借款人缴存住房公积金累计余额×倍数”确定，但最高不超过借款人实际应付购、建、大修住房款的50％。其中，工作年限满十年以上的从业人员，倍数不超过6；工作年限不足十年的从业人员，倍数不超过9。
第七条 工作年限满十年以上的从业人员，贷款期限一般不超过5年；工作年限十年以下的从业人员，贷款期限可适当放宽，但最长不得超过10年。
第八条 本项贷款利率根据中国人民银行有关规定，按3个月整存整取存款利率基础上加点执行。贷款期限为1年至3年（含3年）的，加1．8个百分点；期限为3年至5年（含5年）的，加2．16个百分点；期限为5年至10年（含10年）的，加2．34个百分点。
第九条 住房公积金管理机构应从本项贷款回收的利息中向受托贷款人支付手续费，手续费率按不高于贷款利息收入的5％确定。
第四章 贷款程序
第十条 借款人申请本项贷款应向本人缴存住房公积金的住房公积金管理机构提出书面申请，并提供下列材料：
（一）具有法律效力的身份证明（指居民身份证、户口本和其他有效居留证件）；
（二）住房公积金缴存凭证；
（三）购买自住住房的，提供合法的购房合同或协议书以及交款凭证；建造自住住房的，提供建设管理部门批准的建房证明文件和工程预算以及所建住房的《国有土地使用权证》；大修自住住房的，提供合法的所修住房的《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》；
（四）住房公积金管理机构认为有必要提供的其他文件或资料。
第十一条 住房公积金管理机构收到借款申请及符合要求的各种材料后进行初审，在十个工作日内作出初审意见。对初审合格的，委托受托贷款人进行贷前复审。受托贷款人接受委托后，应在一个月内做出贷款复查结论并报告住房公积金管理机构。
第十二条 住房公积金管理机构对贷款复查结论认为可行的借款申请，在十个工作日内作出同意给予贷款的答复，并与受托贷款人签订委托贷款协议。借款人应在接到答复后十五天内与受托贷款人签订借款合同和抵押（或质押）合同并办理法律公证手续，同时委托受托贷款人办法贷款
合同履约保证保险及财产保险，在受托贷款人银行开立个人住房储蓄存款帐户。
第十三条 第十二条手续完成后，住房公积金管理机构用转帐方式将资金划转到受托贷款人的委托贷款基金帐户。
第五章 贷款抵押或质押
第十四条 借款人申请本项贷款应以本人购、建住房在建工程或本人合法拥有的房地产作为抵押，或以本人合法拥有的有价证券作为质押。
第十五条 本项贷款抵押按下列要求办理：
（一）受托贷款人应对抵押物估价或委托有关机构估价，所需费用由抵押人即借款人负担，抵押率最高为抵押物估价值的50％；
（二）以购、建住房在建工程作抵押的，在未取得房地产权证之前，应持与售、建房单位依法签订的有效购、建房合同，到在建工程所在地县以上人民政府房地产管理部门办理抵押登记备案手续，同时出售、建房单位提供担保，待工程竣工交付使用后，持《房屋所有权证》办理正式抵
押登记；
以房地产作抵押的，应持《房屋所有权证》或《国有土地使用权证》及有关评估、确认报告，到房地产所在地县以上人民政府房地管理部门办理抵押登记手续。其中房屋未办妥《房屋所有权证》的，应代之以依法生效的《房屋买卖合同》办理抵押登记备案手续，待办妥《房屋所有权证
》后，再据以办理正式抵押登记手续。
（三）抵押合同自登记之日起生效，至借款人还清全部贷款本息时终止。合同中注明受托贷款人为抵押权人；
（四）抵押权设定后，所有能证明抵押物权属的证明文件（原件）均由受托贷款人保管，受托贷款人应出具保管证明并承担保管责任。抵押人即借款人不得将抵押物再次抵押、转移、出租、变卖和馈赠，且负有维修、保养、保证完好无损的责任，并随时接受受托贷款人和为本项贷款提
供贷款合同履约保证保险及财产保险的保险公司的监督检查。
第十六条 本项贷款质押按下列要求办理：
（一）受托贷款人应对出质人即借款人提交的有价证券进行查询和认证。
（二）出质人应将确认后的有价证券交付质权人即受托贷款人保管，质押合同自有价证券交付之日起生效，至借款人还清全部贷款本息日终止。
（三）质押期间，质权人负有妥善保管质物的责任，出质人对质押的有价证券不得以任何理由挂失或追索证券本息及收益。
（四）质押的有价证券兑现日期先于还款日期的，应选择以下方式处理：
（1）到期兑现用于提前清偿贷款；
（2）转换为定期储蓄存单继续用于质押；
（3）用质权人认可的等额有价证券调换。
第六章 保险
第十七条 借款人应委托受托贷款人与指定的保险公司为本项贷款办理贷款合同履约保证保险及财产保险。
第十八条 贷款合同履约保证保险及财产保险的保险内容与责任按保险公司有关规定执行。保险期限应与贷款期限一致。投保额按贷款本息总额确定，保险费按“投保额×3．5％×保险年限”计算并一次付清。
第十九条 办理贷款合同履约保证保险及财产保险所需全部费用由借款人负担。
第二十条 抵押（或质押）期内，保险单由受托贷款人保管。借款人不得以任何理由中断或撤销保险，否则，受托贷款人有权代为投保，一切费用由贷款人负担。在保险期间，抵押物如发生保险责任范围以外的毁损，由借款人负全部责任。
第七章 贷款使用及偿还
第二十一条 借款人应当将本项贷款资金专项用于购、建、大修自住住房，不得挪作他用。其中用于购买、共建职工自住住房的，借款人不得自行从帐户中提取本项贷款资金，应委托受托贷款人将资金划转到售房、建房单位的银行帐户。
第二十二条 借款人应在双方约定的贷款期限内（节假日顺延），按月均还款办法归还贷款本息。其公式：
ｎ
ＡＩ（1＋Ｉ）
每月等额偿还贷款本息＝－－－－－－－－
ｎ
（1＋Ｉ） －1
其中：Ａ为贷款本金；ｎ为贷款（月）期数；Ｉ为贷款月利率。
第二十三条 借款人未按合同约定的期限、额度偿还贷款本息的，逾期部分按银行有关规定加收罚息，以后还款须先补还逾期尚欠本息。
第二十四条 借款人未按合同约定还款在一至三个月（期）内的，受托贷款人应每月及时发出催交通知书；超过三个月的，受托贷款人应于第四个月起通知保险公司，保险公司应继续向借款人催交三个月，如借款人仍未按合同约定偿还逾期部分贷款本息的，由保险公司即时代为偿还贷
款本息，并在此以后按抵（质）押贷款合同规定按时交付欠款，直至投保人恢复履行抵（质）押贷款合同或保险公司付清投保人的全部欠款为止。受托贷款人在取得保险公司代为偿还逾期贷款本息后，将抵押物（或质物）的所有权益通过合法手续让渡给保险公司。
第二十五条 借款人如提前偿还贷款，应经受托贷款人同意，已计收的贷款利息不再调整。提前还清全部贷款本息的，借款人应持受托贷款人的书面证明，向保险公司提出申请，保险公司经核实后按实际贷款期限（以年计算）计算应收保险费，退还多余的保险费，保险责任终止。
第八章 借款合同的变更和终止
第二十六条 借款合同需要变更的，必须经借、贷及保险三方协商同意，并依法签订变更协议。其中借款人要求提前还款的变更，按第二十五条办理。
第二十七条 借款人在还款期内死亡、宣告失踪或丧失民事行为能力的，其财产合法继承人、受遗赠人或法定监护人继续履行借款人所签订的借款合同。
第二十八条 抵押人（或出质人）即借款人还清合同规定的全部贷款本息后，抵押物（或质物）返还抵押人（或出质人），借款合同终止。
第九章 违约及处置
第二十九条 借款人有下列情形之一的为违约或无法履约：
（一）6个月以上不按合同约定偿还贷款本息；
（二）擅自改变本项贷款用途，将资金挪作他用，或阻挠、拒绝受托贷款人及为本项贷款提供贷款合同履约保证保险及财产保险的保险公司对贷款使用情况进行监督检查；
（三）提供虚假文件或资料，已经或可能造成贷款损失；
（四）未经受托贷款人同意，将抵押物或质物拆迁、出售、转让、赠与或重复抵押；
（五）借款人在还款期限内死亡、失踪或丧失民事行为能力后无继承人或受遗赠人，或其法定继承人、受遗赠人、法定监护人拒绝履行借款合同；
（六）违反本办法和借款合同、抵押（或质押）合同、保险合同规定的其他行为。
第三十条 借款人有第二十九条所列违约或无法履约情形的，为本项贷款提供贷款合同履约保证保险及财产保险的保险公司有权依法处置抵押物或质物，所获价款按下列顺序分配：
（一）扣缴处置抵押物（或质物）有关税款；
（二）偿还借款人所欠全部贷款本息及违约金；
（三）支付处置抵押物（或质物）的费用；
（四）剩余部分退还借款人。
第十章 附则
第三十一条 本项贷款额度不足借款人实际应付购、建、大修住房款的50％的，借款人可就不足部分向住房资金管理机构申请其他住房资金贷款，贷款利率按中国人民银行规定的贷款利率执行，其他事项参照本办法办理。
第三十二条 本办法由海南省住房制度改革办公室负责解释。
第三十三条 本办法自公布之日起实施。
1998年6月12日
