呼和浩特市地名管理条例
内蒙古自治区呼和浩特市人大常委会
呼和浩特市第十三届人民代表大会公告
第十七号
呼和浩特市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《呼和浩特市地名管理条例》，已由内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准，现予公布，自二O一二年六月一日起施行。
二O一二年五月七日
内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准《呼和浩特市地名管理条例》的决议
（2012年3月31日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）
内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定，批准呼和浩特市人民代表大会常务委员会报请批准的《呼和浩特市地名管理条例》，由呼和浩特市人民代表大会常务委员会公布施行。
呼和浩特市地名管理条例
（2011年10月28日呼和浩特市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过
2012年3月31日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）
第一章总则
第一条为加强地名管理，实现地名标准化和规范化，根据国务院《地名管理条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条本市行政区域内的地名管理工作适用本条例。
第三条本条例所称地名包括：(一)自然地理实体名称，指山、河、湖、滩等名称；(二)行政区划名称，指旗县区，乡(镇)和街道办事处名称；(三)居民地名称，指街、路、巷、建筑物、居民住宅区(门、楼、户)、行政村、自然村名称；(四)专业部门使用的具有地名意义的名称，指桥梁、隧道、水库和各类台、站、港、场及名胜古迹、游览地等名称。
第四条市人民政府民政部门是本市地名行政主管部门，负责全市地名管理工作；各旗县区人民政府民政部门是本辖区地名行政主管部门，负责本辖区内的地名管理工作。发展改革、民族事务、公安、财政、人力资源和社会保障、国土资源、城乡建设、规划、交通运输、文化、旅游、工商、质量技术监督等部门按照各自职责，协同做好地名管理工作。
第五条市地名行政主管部门应当根据土地利用总体规划和城乡规划，编制本市地名专项规划，经市规划部门审核后，报市人民政府批准实施。各旗县区地名行政主管部门应当结合本地区实际，根据市地名专项规划编制本地区的地名专项规划，经本级人民政府批准实施，并报市地名行政主管部门备案。
第六条地名管理坚持尊重历史和现状，保持地名相对稳定，对历史悠久、具有纪念意义的地名予以保护。
第七条市和旗县区地名行政主管部门应当加强地名档案管理，业务上接受同级档案管理部门的监督、指导。
第二章地名的命名与更名
第八条地名命名与更名应当遵循国家相关规定，并符合下列要求：(一)符合地名专项规划要求，反映当地历史、地理、文化、民族、经济特征；(二)符合被命名实体的性质、功能、形态、规模和环境等实际情况，含义健康、简明、确切；(三)地名命名不得实行有偿冠名；(四)地名由专名和通名两部分组成，不得单独使用专名或者通名；(五)地名用字应当准确、规范、简明易懂，一般不得使用阿拉伯数字、字母和标点符号；(六)一地有蒙古语和汉语两个地名的，以蒙古语地名作为标准地名；(七)街、路、巷通名的使用规范：道路红线为24米以上，东西走向为街(大街)，南北走向为路(大道)。道路红线为24米以下为巷。乡(镇)的街、路、巷的命名结合本地实际参照执行；(八)符合本条例规定的街、路、巷，一般不予更名。
第九条地名命名与更名应当按照以下程序办理：(一)行政区划名称按照国家关于行政区划管理和审批权限办理。街道办事处名称，由所属辖区人民政府提出申请，经市地名行政主管部门审核后，报市人民政府批准；村、社区名称，由乡(镇)人民政府或者街道办事处提出申请，经所在地旗县区地名行政主管部门审核后，报同级人民政府批准，报市地名行政主管部门备案；(二)山、河、湖等自然地理实体名称，由所在地旗县区人民政府提出申请，经市地名行政主管部门审核，报市人民政府批准。涉及邻市边界和国家另有规定的，经市人民政府审核后，按照国家有关规定办理；(三)道路、桥梁、广场、公园、隧道等公共设施名称，由主管单位或投资建设单位申请，市区范围内的，经市地名行政主管部门审核，报市人民政府批准；旗县范围内的，由旗县地名行政主管部门审核，经本级人民政府审批，报市地名行政主管部门备案；(四)各专业部门使用的具有地名意义的车站、机场等名称，由各专业主管部门提出意见，征得所在地地名行政主管部门同意后，报上级专业主管部门审批，报市地名行政主管部门备案；(五)住宅区、建筑物和申请门牌编码，由开发建设单位在办理建设工程立项前向地名行政主管部门申请命名，市区范围内的，由市地名行政主管部门审批；旗县范围内的，由旗县地名行政主管部门审批。申报地名命名应当提交申请书，并说明命名的理由。申请住宅区、建筑物命名的，同时提供土地使用权证明。
第十条新建住宅区、建筑物的门牌、楼牌、户牌号应当按照下列规定编排：(一)门牌号码，东西走向的以东端为起点编排，南北走向的以北端为起点编排，其他走向偏东的以东端为起点，偏北的以北端为起点编排；西与北侧为单号，东与南侧为双号；(二)楼牌号码，按自东向西或者自北向南的顺序编排。建筑物、住宅楼的单元门号按自东向西或者自北向南的顺序编排。户排号按楼层从下到上编排，同楼层从左到右编排。
第十一条市和旗县区地名行政主管部门应当建立专家咨询制度，在地名命名、更名前广泛征求公众意见。市和旗县区人民政府以及地名行政主管部门应当自受理地名申请之日起20个工作日内办结审批手续，由地名行政主管部门核发《标准地名使用证》。地名命名需要先经地名行政主管部门审核后报同级人民政府审批的，地名行政主管部门应当在7个工作日内提出审核意见。
第十二条经批准命名、更名的地名，由市和旗县区地名行政主管部门自批准之日起7个工作日内向社会公布。
第十三条因行政区划变更、城乡建设或者自然变化等原因，使原地名废弃的，市和旗县区地名行政主管部门根据地名管理权限公告注销。
第三章地名译写与拼写
第十四条用汉语翻译蒙古语地名，应当以蒙古族语言标准音为基础，以蒙古语标准口语为主，用蒙古文字书面语与口语相结合的办法进行音译。对现行蒙古语地名译音失真，但习惯沿用时间较长的汉字名称可以沿用，不调整用字；对译音失真产生歧意的，应当予以更正。
第十五条汉语地名按《中国地名汉语拼音字母拼写规则(汉语地名部分)》拼写，蒙古语地名按照《少数民族语地名汉语拼音字母音译转写法》转写。禁止使用外文拼写地名。
第十六条地名书写应当符合国家语言文字管理机构公布的规范，门牌序号应当使用阿拉伯数字书写。
第四章标准地名的规范使用
第十七条符合本条例规定，经市和旗县区地名行政主管部门和专业部门公布的地名为标准地名。
第十八条下列范围应当使用标准地名：(一)机关、团体、企业、事业单位印章及其制发的公文、证件；(二)涉外文件和对外协定；(三)地名标志和公共场所、公共设施的地名标识；(四)报刊、广播、电视、网络等媒体报道；(五)地图和地名出版物；(六)涉及地名的各类广告、牌匾、公共交通站牌等；(七)法律、法规规定应当使用标准地名的其他范围。
第十九条市和旗县区地名行政主管部门应当加强标准地名使用管理，并做好下列服务工作：(一)编纂本行政区域标准地名出版物，为社会使用标准地名提供便利；(二)建立、完善地名数据库和备用地名数据库，组织地名普查、补查，更新数据库信息；(三)建立、完善地名地理信息系统，并根据社会发展需要组织开发地名公共产品，向社会提供地名信息、地名查询等服务；(四)与有关部门互通信息，实现地名资源共享。
第五章地名标志的设置与管理
第二十条行政区域界位、自然村、城镇街路巷、桥梁、纪念地、名胜古迹、旅游景点、机场、车站、广场和重要自然地理实体等应当设置地名标志；机关、企事业单位、商业网点、居民区、楼幢应当设置门牌、楼牌、户牌。新建地名标志设施不得附设商业广告。
第二十一条地名标志按照以下分工设置和管理，负责设置地名标志的责任单位应当在标准地名批准后两个月内设置：(一)行政区域界位标志，市区范围内的由市地名行政主管部门负责，区属乡(镇)和旗县范围内的由所在地旗县区人民政府地名行政主管部门负责，行政村、自然村等地名标志由乡(镇)人民政府负责。制作所需费用列入同级财政预算；(二)街、路、巷地名标志和门牌的设置和管理，按照分级管理的原则，市区范围内的由市地名行政主管部门负责，区属乡(镇)和旗县范围内的由所在地旗县区地名行政主管部门负责。制作所需经费列入同级财政预算；(三)楼牌、户牌由开发建设单位按照本条第二十二条规定制作；(四)其他地名标志由各主管部门、专业部门和建设单位或者所有权人负责，所需经费由所属单位承担。
第二十二条地名标志的设计和制作，应当符合国家规定的标准和《呼和浩特市社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》及其他有关技术规范的要求，同类地名标志应当采用统一标准，由取得相应资质的单位制作。
第二十三条下列地名标志应当按照规定位置设置：(一)街、路、巷地名标志，在起止点及交叉处20米以内设置，相邻交叉处距离较长的，可以在中间增设路名标志。街、路地名标志应当设置在距地面3米处，巷地名标志应当设置在距地面2．4至2．6米处；(二)门牌应当设置在门右侧墙上、距地面2米处；(三)楼牌应当设置在楼外墙两侧、距地面4米处。前款规定以外的其他地名标志，可以根据实际需要和环境条件，在适当的位置设置。
第二十四条任何单位和个人不得擅自移动、遮盖、玷污、损毁地名标志。建设单位在施工过程中需要移动或拆除地名标志的，应当经市和旗县区地名行政主管部门批准。施工结束后，由建设单位负责恢复。
第二十五条地名标志有下列情形之一的，市和旗县区地名行政主管部门应当通知责任单位在10日内进行修复、更换或者调整：(一)样式、规格不符合国家标准的；(二)未使用标准地名的；(三)破损、缺失或者字迹不清、残缺不全的；(四)设置位置不规范的。
第二十六条任何单位和个人都有权利对地名标志设置与管理的不规范行为进行监督。市和旗县区地名行政主管部门在接到投诉或举报后，应当在15个工作日内给予答复，并及时处理。
第六章历史地名保护
第二十七条本条例所称历史地名，是指具有历史文化价值和纪念意义的地名。历史地名保护遵循使用为主、注重传承的原则。鼓励有关部门、单位和个人积极参与历史地名的研究、保护和宣传工作。
第二十八条市和旗县区地名行政主管部门应当加强历史地名普查和资料收集、记录、统计等工作，建立历史地名档案。市和旗县区地名行政主管部门应当建立和完善历史地名评价体系，在专家评审和广泛征求社会意见的基础上提出历史地名保护名录，报本级人民政府批准后公布。
第二十九条历史地名保护名录中的在用地名不得更名。因城市建设需要对历史地名保护名录中涉及的地理实体拆除或者迁移的，建设等有关部门应当事先告知当地地名行政主管部门。地名行政主管部门应当按照地域就近原则优先采用原地名。
第七章法律责任
第三十条违反本条例第十五条和第十八条的规定，在公共场所和有关载体上使用非标准地名或者未按国家规范拼写、译写标准地名的，由市和旗县区地名行政主管部门责令其限期改正；逾期不改的，责令停止使用，并处五百元以上一千元以下的罚款。
第三十一条违反本条例第九条规定，对地名擅自命名、更名的，由市和旗县区地名行政主管部门责令限期改正；逾期不改的，责令停止使用，并处二千元以上五千元以下的罚款。
第三十二条违反本条例第二十一条、第二十二条规定，市和旗县区地名行政主管部门和乡(镇)人民政府应当设置地名标志的没有设置或者未按照国家规定的标准设置的，由其上级行政主管部门责令限期改正。其他责任主体应当设置地名标志没有设置或者未按照国家规定的标准设置的，由市和旗县区地名行政主管部门责令其按照国家标准设置，逾期不按规定设置的，处以制作地名标志所需费用一倍以上三倍以下罚款。
第三十三条违反本条例第二十四条的规定，擅自移动、拆除、遮盖、玷污、损毁地名标志的，由市和旗县区地名行政主管部门责令限期改正，逾期不改的，处设置地名标志所需费用一倍以上三倍以下罚款。
第三十四条市和旗县区地名行政主管部门以及其他有关部门工作人员在地名管理工作中，违反本条例的规定，滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门视情节，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章附则
第三十五条本条例中下列用语的含义：(一)专名是指地名中表示地理实体个体属性的名称部分；(二)通名是指地名中表示地理实体类别属性的名称部分；(三)派生地名是指在原有地名基础上仿造衍生出新地名的一种命名方式，其中老地名称原生地名，新地名称派生地名。派生地名应当与原生地名具有直接、紧密的地缘关系。
第三十六条本条例自2012年6月1日起施行。
刍议人民陪审员制度
陈淑 筱萍
【论文提要】《关于完善人民陪审员制度的决定》已于2005年5月1日起施行,这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。《决定》的颁行，对于完善和改革我国审判制度将会产生重大而深远的影响。我院已向社会公开招聘了一批人民陪审员，该批人民陪审员经区人大人命，并经培训即将参与审判。本文拟从当前人民陪审员制度在立法中存在的问题、现行人民陪审员制度的缺陷与不足、完善我国人民陪审员制度的几条措施、人民陪审员制度中需要解决的几个问题谈谈肤浅看法，以期同仁指正。
【关键词】 人民陪审员 立法问题 缺陷与不足 完善措施 解决问题
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。
当前人民陪审员制度在立法中存在的问题
中华人民共和国成立后，就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。1951年的《人民法院暂行组织条例》、1954年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和1978年的《宪法》都对陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。另外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。但现行的法律法规中有关人民陪审员制度的规定仍然存在一些问题：
（一）人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。作为一国根本大法的宪法，其内容应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同。现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，迄今为止对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审制度。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。
（二）现行法律对人民陪审员制度的规定表述混乱。我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律——人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定表述相当混乱。主要表现在以下几个方面：
第一，关于人民陪审员制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。1979年的法院组织法第九条曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”，但1983年修正时却删除了这一规定，其对应的关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，这样在第一审案件中由人民陪审员必须参加合议庭就成了可参加可不参加，从而使人民陪审员制度由“应当”变成了“可以”，进而使该项制度成了“可有可无”。现行的刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”，仍然把它作为一项基本制度。而在其第一百四十七条审判组织中，又把原来（1979年刑事诉讼法）规定的“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”修改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭”，与法院组织法的规定保持了一致，使这项制度也成了“可有可无”。在同一部法律内这两条的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。民事诉讼法和行政诉讼法都没有把人民陪审制度作为一项制度来规定，也都只是在审判组织中作了“可有可无”的规定。由此看来，现行法律关于人民陪审员制度地位的规定确实有些尴尬。
第二，关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定不一致。在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。有学者认为，这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性，即行政诉讼的第一审和第二审案件均可实行人民陪审员制度。笔者不敢苟同，因为法律并未明文规定行政诉讼的第二审可以实行人民陪审员制度，并且如果行政诉讼案件的第二审可以实行人民陪审员制度的话，也是与法院组织法的基本规定不相符，在立法上是相互矛盾的。笔者认为，这是行政诉讼法在立法上的一项差错。
第三，现行各部法律对“人民陪审员”的表述不尽一致。法院组织法第十条、第三十八、第三十九条和刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法第四十条和行政诉讼法第四十六条都表述为“陪审员”。法律语言应当是高度严密和统一的，出现这样的问题有损法律语言表述的严肃性，不能不说是立法上的瑕疵。
第四，现行各部法律对于人民陪审员的权利、义务的规定表述不一。民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利义务，而法院组织法和刑事诉讼法都只规定有同等的权利，没有“义务”二字。行政诉讼法对此干脆不作任何规定。这是否意味着在不同的诉讼程序中人民陪审员的权利和义务不相同呢？当然不是。从法理上讲，任何时候权利义务都应当是一致的。这些问题都应当在立法上进一步修正完善。
（三）现行“聘请特邀陪审员”的做法没有法律依据。现行法律中，法院组织法第三十八条规定了人民陪审员的产生：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。”同时赋予了其职权：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”这说明，人民陪审员是经选举作为人民群众的代表参加审判案件，行使国家审判权力的人。人民陪审员在执行职务期间，作为合议庭的成员与审判员一样对案件的处理行使同等权力。审判权是国家的重要权力，根据立法法的有关规定，该项权力的行使只能根据法律的规定。现行的法院组织法只规定依法选举产生的人民陪审员有权行使审判权，没有规定“聘请特邀陪审员”可以行使审判权，也没有授权人民法院可以自行“聘请特邀陪审员”参加诉讼。因此，目前一些规范性文件和地方性法规规定的“聘请特邀陪审员制度”，虽然在实际审判工作中起到了较好的社会效果，但这种做法却没有法律上的依据，亟待从立法上予以完善。
（四）人民陪审员制度没有专项立法。现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。由于没有法律依据，各地对于人民陪审员履行职责的经济补助标准各不相同，很多情况下，补助很少甚至没有补助。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已名存实亡，流于形式，甚至根本就不搞陪审。因此，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理与培训、经济保障等具体问题作出具体规定，以便于在司法实践中操作。
我国现行人民陪审员制度的缺陷与不足
1、陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系.按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。
2 、陪审案件的范围不明确,导致司法实践中的混乱现象。在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大.实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；有的即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。正是由于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；这也影响了陪审员的工作积极性。
3、陪审员任期制不利于体现陪审制度的公正与民主。在我国的法律中，陪审员一般都采用任期制，而非“一案一选”制。而实践中有的陪审员甚至连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。陪审员这样的任期制不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了“凑数”。
4 、陪审员的选任方式不当。按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是在目前的实践中，陪审员的选举很不受重视。在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”，因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱。例如，有的地方由法院直接邀请人民陪审员，有的地方让有关单位和团体推荐人民陪审员，等等。在实践中，当某个案件的审判需要陪审员的时候，负责该案审判的法官在本案陪审员“候选名单”中挑选。法官乐于挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员的作法屡见不鲜。这种人民陪审员的选举方式干预过多，与法院的牵连过多,导致选举出的人民陪审员不能真正对法官监督，对法官的制约作用也减弱了.
完善我国人民陪审员制度的几条措施
1、 严格规定人民陪审员条件和选任程序。人民陪审员除了要年满二十三岁，有选举权和被选举权，身体健康，坚持四项基本原则等条件外，还要对本案无先入为主的偏见。陪审员的产生应当是在案件审理前随机产生，这样选出的陪审员不与法官产生利益冲突，更不与双方当事人有关系牵连，他们能在法庭上根据自己的意志自由判决，自主的认定案件事实，而不受外界干扰。另外建议国家尽快出台人民法院陪审员办法，明确人民陪审员的选任程序。
2、明确适用人民陪审员制度的案件范围。通过诉讼法的修改程序或在陪审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。
3、明确规定人民陪审员的权力范围。人民陪审员到人民法院执行职务期间，履行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的；认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；审判人员未能依法履行职责的；审判人员有其他违法违纪行为的。
4、明确规定对人民陪审员的奖惩措施及保障制度。通过一系列的、行之有效的管理制度来促进人民陪审员制度的发展。
人民陪审员制度中需要解决的几个问题
《关于完善人民陪审员制度的决定》已于2005年5月1日起施行。这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，既是依法治国建设社会主义法治国家的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点。《决定》的颁行，对于完善和改革我国审判制度将会产生重大而深远的影响。出台后，全国法院反响强烈。但因为肖扬院长在讲话中提到年内最高法院将制定有关实施细则，故大多数法院仍在观望中。笔者认为人民陪审员制度当前需要着重解决的几个问题。
一、人大代表不宜担任同级人民陪审员
人大代表由于其代表的广泛性以及社会活动知名度等原因，是许多人民法院选任人民陪审员的首要人选。对此，全国人大的决定并未限定。但我们认为目前人大代表担任同级法院人民陪审员的普遍作法值得商榷。
首先，根据法律，人民陪审员在人民法院决定开庭审判案件和被确定为合议庭组成人员后，便开始参与人民法院的审判活动，可以审阅案卷、询问当事人、询问证人、调查认定事实、适用法律、参加法庭审理活动。因此，可以认为，人民陪审员在履行审判职责时，就是法官，行使国家的司法审判权。而根据我国人民代表大会制度，人大代表作为各级权力机关的主体，不仅享有立法权，而且可以行使对包括司法审判在内的“一府两院”工作进行监督的权力。如果大量的人大代表担任人民陪审员，那么就人大代表个人来说，其将立法权、监督权和司法权集于一身，这显然是与我国的政体相违背。
其次，人大代表担任陪审员，其在案件审理中就是一名名副其实的法官，然而他又可以对法官的司法行为进行监督，这在一定程度上就会出现类似于“既是裁判员又是运动员”的情况，这样的监督工作缺乏正当性。从另一个角度考虑，实行陪审员和审判员组成合议庭审理案件，陪审员必定和审判员在客观上具有“捆绑利益”，人大代表担任陪审员，很可能就会在监督者与审判者之间迷失自己的角色，对自己的身份认知发生错位，从而导致懈于履行监督职责。
第三，由于担任陪审员，人大代表也很可能和法院的关系密切起来，这就有可能在述职评议、个案监督等工作中出现先入为主的倾向，难以确保对司法审判工作作出客观的评价。《决定》规定人民陪审员的产生应当比照法官的产生程序，由同级人大常委会任命。按照“谁任命，谁监督”的原则，人大常委会应当对其任命的人民陪审员进行监督。而人大常委会又是同级人大代表选举产生的，理应接受人大代表的监督。显然，这就陷入了循环怪圈，在理论上也是说不通的。
建议最高人民法院在实施细则中将此问题予以明确。
二、人民陪审员的年龄上限是否应规定
对于人民陪审员的任职年龄上限决定未作规定，实践中有许多法院一般是以当地公务员任职上限年龄为参照，即限定在23岁以上，60岁以下，笔者认为这是不适宜的。
一是全国人大常委会的决定对此未予规定，根据法无明文规定不得限定公民权利的原则，法院将选任资格进行限定是不合法的。
二是对许多退职人员来讲，由于热心公益事业或有一定的法律职业经历，担任人民陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。
因此，认为担任人民陪审员应设立年龄上限的做法不妥，只要身体健康足以胜任工作就行，而不能搞人为限制。
三、人民陪审员的任期能否连任
《决定》第九条只规定了人民陪审员的任期为五年。没有规定能否连任。因此从法律上讲，只要符合人民陪审员任职条件，经法院院长提名，同级人民大常委会任命的，就在当选之列，就可连选连任。
我们认为，人民陪审员与法官的最大区别就是非职业化。理论认为人民陪审制度有以下优势：1、职业法官由于长期闭门审理案件有可能变得过于追求学术理论方面的探究和适用，而陪审员比职业法官更接近大众生活，更具有基层工作和生活的经验，因此，他们参审会更贴近实践，在理论上更完美，给审判工作注入新的生机和活力。2、陪审员不依赖司法当局的恩惠而求生，也没有必要为职务升迁而屈从于政治干预。他们往往比职业法官少一些偏私和顾忌，会更公平地判案。3、最重要的一点，现代社会法律及其运作体系，已越来越专业化、技术化、职业化，成为律师、检察官和法官把持的过程。允许各行各业的民众参加到审判中，保持民众的声音，既可以监督法官，也可防止政府滥用权力，以此保持法治和民主的相互联系。
陪审员虽然与法官共同审理案件，但与法官却不是同一战壕的“战友”，陪审员肩负着监督法官廉洁公正司法的重要使命，是对审判更为直接和有效的监督方式。陪审员连选连任显然与上述人民陪审员制度的设立初衷相违背。
陪审员连任制不利于体现陪审制度的公正与民主。在我国的法律中，陪审员都采用任期制，而非似国外的“一案一选”制。有的陪审员连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。这样不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了“凑数”。一方面，陪审员连任制的直接结果就是脱离人民群众，陪审员与人民群众的距离和隔阂由此产生；另一个结果则是陪审员的专职化必然导致专业化，这使他们迅速向法律职业者演变，而日益摆脱“民间化”和“非职业化”的特征。这无论从形式上还是实质上都把陪审员与法院和法官利益“捆绑”在一起，导致陪审员对法院产生归属感和认同感。同时，陪审员也无法起到对社会和周围人的法制宣传和教育作用。总之，连任只能造就一批“准法官”，而无法发挥人民陪审员制度的应有功能。其实，陪审员的连任制除了违背人民陪审员制度的设立初衷外，还会产生其他一些负面效果。由于陪审员在特定时间内的固定性和总体上的临时性（将来的无保障性），再加上对陪审员监督措施的欠缺和制度的缺位，给陪审员腐败提供了可能。相比法官而言，这些陪审员的腐败风险更大，收买成本可能会更低。陪审员连任并不能起到“监督司法公正、教育民众”的作用，相反，却更容易失去人民群众的信任，失去人民陪审员制度的民主内涵。
因此，建议最高法院在实施细则中明确不可以连任；或借鉴宪法的规定，任期不超过两届。
四、人民陪审员的广泛性和代表性问题
其实这个问题，法院一直是重视的。如广东省人民陪审员的来源就有广泛的群众基础。来自各级人大的人民代表160人，占总人数的10.8％；来自政协的委员共96人，占6.5％；来自公务员系列598人，占40.4％；来自企业、事业单位197人，占13.3％；来自其他行业（主要是妇女联合会）428人，占29％。济南市槐荫区法院在选任中初步确定各行业的比例为：公务员15％、教师10％、医务人员10％、科技人员15％、企业职工15％、居民15％、农民10％、社会知名人士10％，其中女性人民陪审员比例不少于40％，少数民族不少于10％，党外人士不少于30％
我们认为，在注意代表面的同时，更应注意在政治层面上，应考虑民主党派、无党派人士等。在社会界别上，应考虑工会、共青团、妇联、教师等。作为多个民族同时聚居地区，少数民族也应有一定的比例。专业人员应占相当的比例。如金融、计算机、知识产权、医疗、建筑、外经外贸等等。也要考虑到名额在地域方面的平衡。我们认为应提倡一人多代表性，如既是妇女，又是知识分子，还有专业上的一技之长，确保在人数相对较少的情况下有较多的代表面。但不应从所谓社会精英中选择固定的人长期去“陪审”，更要限制特定的官员阶层乃至特定职业的人参加陪审。这样才能使陪审员不致成为“法官外的法官”。
